Gesetzgebungsverfahren: Schema & Vermittlungsausschuss

Kurz vor Mitternacht sitzen noch 100 von 630 Abgeordneten im Plenarsaal. 30 stimmen für den Gesetzentwurf, 20 dagegen, 50 enthalten sich. Hat der Bundestag das Gesetz beschlossen?

Das Gesetzgebungsverfahren beantwortet solche Fragen. Es ist der Weg eines Bundesgesetzes vom Entwurf bis zum Inkrafttreten: Einbringung nach Art. 76 GG, Beschluss des Bundestages nach Art. 77 GG, Mitwirkung des Bundesrates bis zum Zustandekommen nach Art. 78 GG und schließlich Gegenzeichnung, Ausfertigung und Verkündung nach Art. 82 GG.

In der Klausur prüfst du das Verfahren in der formellen Verfassungsmäßigkeit, gleich nach der Zuständigkeit. Typische Probleme sind dort Mehrheit, Beschlussfähigkeit und die Mitwirkung des Bundesrates.

Auf einen Blick:

• Drei Stufen: Einleitungsverfahren (Art. 76 GG), Hauptverfahren (Art. 77, 78 GG), Abschlussverfahren (Art. 82 GG).
• Einbringen dürfen nur Bundesregierung, Bundesrat und die Mitte des Bundestages, also eine Fraktion oder fünf Prozent der Abgeordneten (§ 76 Abs. 1 GOBT).
• Der Bundesrat kann ein Zustimmungsgesetz endgültig stoppen, gegen ein Einspruchsgesetz nur Einspruch einlegen, den der Bundestag überstimmen kann.
• Der Vermittlungsausschuss darf nur innerhalb des bisherigen Verfahrens und seines Anrufungsauftrags vermitteln.
• Seit 2023 erscheint das Bundesgesetzblatt nur noch elektronisch; ohne eigene Regelung tritt ein Gesetz am vierzehnten Tag nach der Ausgabe in Kraft.

Gesetzgebungsverfahren im Überblick: Schema nach Art. 76 ff. GG

Das Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76 ff. GG regelt, wie in Deutschland ein formelles Bundesgesetz zustande kommt. Es hat drei Abschnitte: Ein berechtigtes Organ bringt den Entwurf beim Bundestag ein, der Bundestag beschließt ihn unter Mitwirkung des Bundesrates, und der Bundespräsident fertigt das Gesetz nach Gegenzeichnung aus und verkündet es im Bundesgesetzblatt. Erst danach kann es in Kraft treten.

Was Gesetzgebung bedeutet und wer beteiligt ist

Gesetzgebung heißt hier: Das Parlament erlässt ein formelles Gesetz, also eine Regel, die im verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Verfahren beschlossen wurde. Wie sich das formelle vom materiellen Gesetzesbegriff unterscheidet, erklärt der Beitrag zu materiellem und formellem Recht. Auf Bundesebene beschließt der Bundestag die Gesetze, wie Art. 77 Abs. 1 GG bestimmt. Er tut das aber nicht allein. Das Grundgesetz errichtet ein parlamentarisches Regierungssystem: Die Regierung hängt vom Vertrauen des Parlaments ab und bereitet zugleich die meisten Gesetze vor.

Wer sitzt also mit am Tisch? Den Anstoß geben in den meisten Fällen der Bundestag oder die Bundesregierung, seltener der Bundesrat; die Bundesregierung liefert die meisten Entwürfe. Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung des Bundes mit (Art. 50 GG). Kommt es zwischen Bundestag und Bundesrat zum Streit, vermittelt ein gemeinsamer Ausschuss. Am Ende zeichnen der Bundeskanzler und der zuständige Minister gegen, und der Bundespräsident fertigt das Gesetz aus. Eine kompakte Übersicht der Stationen findest du auch auf der Wissensseite zum Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76 ff. GG.

Das Schema in drei Stufen

Die Tabelle zeigt das Gesetzgebungsverfahren als Prüfungsschema. Die Reihenfolge entspricht dem tatsächlichen Ablauf, deshalb kannst du sie in der Klausur einfach von oben nach unten abarbeiten.

Die Mitwirkung des Bundesrates gehört zum Hauptverfahren. Sie steht in der Tabelle trotzdem in einer eigenen Zeile. Bei ihr liegt in der Klausur oft das Problem.

Wo das Gesetzgebungsverfahren geregelt ist

Die tragenden Regeln stehen im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, in Art. 76 bis 82 GG. Alles Weitere regeln die Organe selbst: Der Bundestag, amtlich Deutscher Bundestag, gibt sich nach Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG eine Geschäftsordnung, die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT, oft auch GO-BT abgekürzt), in der etwa die drei Lesungen stehen. Der Bundesrat hat eine eigene Geschäftsordnung (Art. 52 Abs. 3 S. 2 GG), der Vermittlungsausschuss ebenfalls (Art. 77 Abs. 2 S. 2 GG). Wie die Ministerien einen Entwurf vorbereiten, steht in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO); jeden Regierungsentwurf prüft dabei das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz auf seine Rechtsförmlichkeit. Die Form der Verkündung regelt seit 2023 das Verkündungs- und Bekanntmachungsgesetz.

Für die Klausur zählt diese Rangfolge. Ein Verstoß gegen die GOBT ist für sich genommen kein Verstoß gegen das Grundgesetz (dazu unten bei den Verfahrensfehlern). Die Länder haben übrigens eigene Gesetzgebungsverfahren in ihren Landesverfassungen; dieser Artikel behandelt das Verfahren des Bundes.

Gesetzesinitiative nach Art. 76 GG: Wer darf ein Gesetz einbringen?

Ein Gesetzentwurf darf nur von drei Stellen beim Bundestag eingebracht werden: von der Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder vom Bundesrat. Je nach Initiator läuft das Vorverfahren unterschiedlich. Regierungsentwürfe gehen zuerst an den Bundesrat, Entwürfe des Bundesrates zuerst an die Bundesregierung, Entwürfe aus dem Bundestag gelangen direkt ins Parlament.

Gesetzesvorlagen werden beim Bundestage durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht.
Art. 76 Abs. 1 GG

Die Liste ist abschließend. Ein einzelnes Land hat kein Initiativrecht. Ein Ministerium auch nicht, und eine Volksinitiative gibt es auf Bundesebene nicht. Die Wissensseite zu den Aufgaben des Bundestages ordnet das Initiativrecht in die übrigen Befugnisse des Parlaments ein.

Gesetzentwurf der Bundesregierung und Stellungnahme des Bundesrates

Die meisten Gesetzentwürfe kommen aus der Bundesregierung. Zuerst schreibt das zuständige Ministerium einen Referentenentwurf, stimmt ihn mit den anderen Ressorts ab und hört Länder und Verbände an. Dann beschließt das Kabinett den Entwurf. Initiativberechtigt ist nämlich die Bundesregierung als Kollegialorgan, nicht der einzelne Minister.

Der Regierungsentwurf geht nicht direkt ins Parlament. Die Bundesregierung muss ihn zunächst dem Bundesrat zuleiten, wie Art. 76 Abs. 2 GG bestimmt. Ist der Entwurf dem Bundesrat zugeleitet, darf dieser innerhalb von sechs Wochen Stellung nehmen. Verlangt der Bundesrat aus wichtigem Grund mehr Zeit, beträgt die Frist neun Wochen. Bei Änderungen des Grundgesetzes und bei der Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 oder Art. 24 GG gilt von vornherein die Neun-Wochen-Frist (Art. 76 Abs. 2 S. 5 GG). Diesen Schritt nennt man den ersten Durchgang im Bundesrat.

Eilt es, kann die Bundesregierung den Entwurf ausnahmsweise als besonders eilbedürftig bezeichnen. Dann darf sie ihn schon nach drei Wochen an den Bundestag weiterleiten, nach einem Verlängerungsverlangen des Bundesrates nach sechs Wochen, und reicht die Stellungnahme nach. Ein Beispiel aus der Praxis: Das Kabinett beschloss den Entwurf zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes am 19. April 2023, der Bundesrat nahm am 12. Mai Stellung, und am 17. Mai 2023 wurde der Entwurf beim Bundestag eingebracht.

Vorlage aus der Mitte des Bundestages

Was heißt „aus der Mitte des Bundestages“? Das Grundgesetz sagt es nicht. Konkretisiert wird es in § 76 Abs. 1 GOBT: Eine Vorlage von Mitgliedern des Bundestages muss von einer Fraktion oder von fünf Prozent der Abgeordneten unterzeichnet sein. Bei 630 Mitgliedern müssen also mindestens 32 Abgeordnete unterschreiben.

Umstritten ist, was gilt, wenn weniger Abgeordnete unterschreiben. Eine Ansicht hält das Gesetz dann für verfassungswidrig, weil das Quorum den Bundestag vor aussichtslosen Vorlagen schützen soll. Überzeugender ist die Gegenansicht: Die GOBT ist Binnenrecht des Parlaments, und das Initiativrecht soll gerade auch kleinen Gruppen offenstehen. Spätestens wenn der Bundestag die Vorlage berät und sie sich durch den Beschluss zu eigen macht, ist der Mangel ohnehin geheilt.

Initiativrecht des Bundesrates

Der Bundesrat beschließt eine Vorlage mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen (Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG). Er leitet sie aber nicht selbst an den Bundestag. Seine Vorlagen werden dem Bundestag durch die Bundesregierung zugeleitet, und zwar gemäß Art. 76 Abs. 3 GG innerhalb von sechs Wochen. Die Bundesregierung soll dabei ihre eigene Auffassung darlegen. Auch hier gibt es neun Wochen auf Verlangen und verkürzte Fristen für besonders eilbedürftige Vorlagen. Der Bundestag muss über Bundesratsvorlagen in angemessener Frist beraten und Beschluss fassen (Art. 76 Abs. 3 S. 6 GG); eine feste Frist nennt das Grundgesetz nicht.

Regierungsentwurf über die Fraktionen eingebracht

In der Praxis bringen die Regierungsfraktionen einen Regierungsentwurf manchmal parallel als eigenen Entwurf ein, damit der Bundestag schon beraten kann, während der Bundesrat noch Stellung nimmt. Ein Teil der Literatur will darin eine Umgehung von Art. 76 Abs. 2 GG sehen und die Vorschrift analog anwenden. Die herrschende Meinung hält das Vorgehen für zulässig: Der Wortlaut gibt der Mitte des Bundestages ein eigenes Initiativrecht, und der Bundesrat kommt im zweiten Durchgang ohnehin zu Wort.

Hauptverfahren im Bundestag: drei Lesungen und Beschluss nach Art. 77 I 1 GG

Im Hauptverfahren berät der Deutsche Bundestag den Entwurf und beschließt darüber. Das Grundgesetz verlangt dafür nur einen Gesetzesbeschluss mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 77 Abs. 1 S. 1, Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG). Die drei Lesungen, die Arbeit der Ausschüsse und die Fristen dazwischen regelt die GOBT in den §§ 78 ff. Weil die Zahl der Lesungen nicht im Grundgesetz steht, ist ein Abweichen davon nicht automatisch verfassungswidrig.

Erste Lesung und Arbeit im Ausschuss

Gesetzentwürfe werden gemäß §§ 78 ff. GOBT in drei Beratungen behandelt, im Sprachgebrauch drei Lesungen. Die Beratung beginnt frühestens am dritten Tag nach Verteilung der Drucksache (§ 78 Abs. 5 GOBT). In der ersten Lesung gibt es eine allgemeine Aussprache nur, wenn der Ältestenrat sie empfiehlt oder eine Fraktion oder anwesende fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages sie verlangen (§ 79 S. 1 GOBT). Oft gibt es deshalb keine Debatte.

Mit der ersten Lesung beginnt das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren im engeren Sinn. Am Ende der ersten Lesung überweist der Bundestag den Entwurf an einen Ausschuss (§ 80 Abs. 1 GOBT). Mehrere Ausschüsse sind nur in besonderen Fällen zuständig; dann bestimmt der Bundestag einen federführenden Ausschuss, die anderen beraten mit. Dort passiert die eigentliche Arbeit. Sachverständige werden angehört, Änderungsanträge verhandelt. Am Ende steht eine Beschlussempfehlung mit Bericht an das Plenum.

Zweite und dritte Lesung

Die zweite Lesung beginnt am zweiten Tag nach Verteilung der Beschlussempfehlung (§ 81 Abs. 1 S. 2 GOBT). Jetzt berät der Bundestag den Entwurf in der Fassung des Ausschusses, und jeder Abgeordnete kann Änderungsanträge stellen. Die dritte Lesung schließt sich direkt an, wenn in der zweiten nichts geändert wurde; sonst am zweiten Tag nach Verteilung der geänderten Fassung, früher nur mit einer Zweidrittelmehrheit der Anwesenden (§ 84 GOBT). Danach folgt die Schlussabstimmung (§ 86 GOBT). Sie ist der Gesetzesbeschluss im Sinne von Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG: Mit ihr hat der Bundestag das Gesetz beschlossen.

Mehrheit und Beschlussfähigkeit

Zurück zum Fall vom Anfang. Zuerst die Mehrheit. Für den Gesetzesbeschluss reicht die Mehrheit der abgegebenen Stimmen nach Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG. Enthaltungen zählen dabei nicht als abgegebene Stimmen. 30 Ja-Stimmen gegen 20 Nein-Stimmen sind also eine Mehrheit, die 50 Enthaltungen ändern daran nichts.

Dann die Beschlussfähigkeit. Nach § 45 Abs. 1 GOBT ist der Bundestag nur beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte seiner Mitglieder im Saal ist, bei 630 Abgeordneten also mindestens 316. Sind nur 100 Abgeordnete anwesend, ist das klar verfehlt. Trotzdem gilt der Bundestag als beschlussfähig, solange niemand das Gegenteil geltend macht: Erst wenn eine Fraktion oder anwesende fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages die Beschlussfähigkeit vor der Abstimmung im Bundestag bezweifeln und der Sitzungsvorstand sie nicht zweifelsfrei bejaht, wird gezählt; dasselbe gilt, wenn der Sitzungsvorstand selbst im Einvernehmen mit den Fraktionen zweifelt (§ 45 Abs. 2 GOBT). Ergibt die Zählung zu wenige Anwesende, hebt der Präsident die Sitzung auf. Hat niemand Zweifel angemeldet, ist das Gesetz im Fall vom Anfang beschlossen.

Wie parlamentarisch beraten werden muss: das Urteil zum Heizungsgesetz

Wie viel Zeit der Bundestag sich zum Beraten nehmen muss, hat das Bundesverfassungsgericht am Gesetzgebungsverfahren zum Gebäudeenergiegesetz geklärt. Im Juli 2023 hatten die Koalitionsfraktionen kurz vor der Sommerpause umfangreiche Änderungen vorgelegt und wollten das Gesetz noch in derselben Woche verabschieden. Ein Abgeordneter beantragte im Organstreitverfahren eine einstweilige Anordnung, weil er sein Recht aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG verletzt sah. Das Gericht gab ihm teilweise recht und untersagte dem Bundestag, die zweite und dritte Lesung noch in der laufenden Sitzungswoche durchzuführen (BVerfGE 166, 304). Beschlossen wurde das Gesetz dann im September 2023.

In der Hauptsache hat das Gericht mit Urteil vom 23.07.2026, 2 BvE 4/23 die Anträge als unzulässig verworfen. Die Leitsätze sind trotzdem lehrreich. Abgeordnete haben aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG das Recht abzustimmen und das Recht zu beraten. Dafür brauchen sie die Informationen, die zur Beurteilung des Entwurfs erforderlich sind. Ein Recht auf öffentliche Anhörungen folgt daraus nicht. Das Verfahren selbst gestaltet der Bundestag autonom. Das Gericht kontrolliert das nur eingeschränkt: Einschränkungen der Abgeordnetenrechte müssen verhältnismäßig sein, und das Verfahren darf seinen Zweck nicht gänzlich verfehlen, etwa weil es keine gemeinsame Diskussionsgrundlage mehr gibt. Mehr zu den Rechten der Abgeordneten findest du im Beitrag zum freien Mandat nach Art. 38 GG.

Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren: Zustimmung des Bundesrates oder Einspruch

Ist ein Gesetz vom Bundestag beschlossen, leitet der Präsident des Deutschen Bundestages es weiter: Das Gesetz ist unverzüglich dem Bundesrat zuzuleiten (Art. 77 Abs. 1 S. 2 GG). Das ist der zweite Durchgang im Bundesrat. Welche Macht der Bundesrat jetzt hat, hängt an einer Vorfrage: Braucht das Gesetz seine Zustimmung oder nicht?

Welche Gesetze die Zustimmung des Bundesrates brauchen

Zustimmungsbedürftig ist ein Gesetz nur, wenn die Zustimmung im Grundgesetz ausdrücklich angeordnet ist. Ungeschriebene Zustimmungsrechte gibt es nicht. Alle anderen Bundesgesetze sind Einspruchsgesetze. Ausdrücklich angeordnet ist die Zustimmung etwa für Gesetze, die das Verwaltungsverfahren der Länder ohne Abweichungsmöglichkeit regeln (Art. 84 Abs. 1 S. 6 GG), für Steuergesetze, deren Aufkommen ganz oder teilweise Ländern oder Gemeinden zufließt (Art. 105 Abs. 3 GG), und für Gesetze, die das Grundgesetz ändern (Art. 79 Abs. 2 GG). Wie der Bundesrat zusammengesetzt ist und abstimmt, erklärt die Wissensseite zum Bundesrat.

Enthält ein Gesetz auch nur eine zustimmungsbedürftige Vorschrift, braucht das ganze Gesetz die Zustimmung. Der Bundesrat kann nur einheitlich über das Gesetz abstimmen, nicht über einzelne Paragrafen. Der Bundestag kann das umgehen, indem er den Stoff auf zwei Gesetze verteilt: ein zustimmungsbedürftiges und ein zustimmungsfreies.

Beim Zustimmungsgesetz muss der Bundesrat aktiv zustimmen, und zwar in angemessener Frist (Art. 77 Abs. 2a GG). Schweigen reicht nicht. Verweigert er die Zustimmung endgültig, ist das Gesetz gescheitert. Überstimmen kann der Bundestag ihn nicht; Bundestag und Bundesregierung können aber vorher den Vermittlungsausschuss anrufen (Art. 77 Abs. 2 S. 4 GG).

Einspruch und Zurückweisung durch den Bundestag

Gegen ein Einspruchsgesetz kann der Bundesrat nur Einspruch einlegen, und das erst, nachdem er den Vermittlungsausschuss angerufen hat und das Verfahren dort beendet ist. Den Einspruch muss er nach Art. 77 Abs. 3 GG innerhalb von zwei Wochen einlegen. Danach kann der Einspruch vom Bundestag zurückgewiesen werden. Wie hoch die Hürde für die Zurückweisung des Einspruchs durch den Bundestag ist, richtet sich nach der Mehrheit, mit der der Bundesrat den Einspruch beschlossen hat (Art. 77 Abs. 4 GG). Bei einer Zweidrittelmehrheit im Bundesrat bedarf es im Bundestag einer Mehrheit von zwei Dritteln, mindestens der Mehrheit seiner Mitglieder:

Ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz kommt nach Art. 78 GG auf fünf Wegen zustande: Der Bundesrat stimmt zu, er ruft den Vermittlungsausschuss nicht an, er legt in der Frist keinen Einspruch ein, er nimmt den Einspruch zurück, oder der Bundestag überstimmt den Einspruch. Bei Einspruchsgesetzen bleibt der Bundesrat also häufig einfach untätig, und das Gesetz kommt trotzdem zustande.

Was passiert, wenn der Bundesrat ein Einspruchsgesetz irrtümlich für zustimmungsbedürftig hält und die Zustimmung verweigert? Liegt darin zugleich ein Einspruch? Eine Ansicht deutet um, weil die verweigerte Zustimmung als Minus einen Einspruch enthalte. Ich halte die Gegenansicht für richtig: Beschlüsse des Bundesrates müssen eindeutig sein, und eine Umdeutung wäre Spekulation über einen Willen, den niemand erklärt hat. Im Zweifel muss der Bundesrat vorsorglich Einspruch einlegen.

Einheitliche Stimmabgabe der Länder

Jedes Land kann im Bundesrat seine Stimmen nur einheitlich abgeben (Art. 51 Abs. 3 S. 2 GG). Das Zuwanderungsgesetz zeigt, wie ernst das gemeint ist. Bei der Abstimmung im März 2002 stimmten zwei Mitglieder der brandenburgischen Landesregierung unterschiedlich. Der Bundesratspräsident fragte nach und wertete die Stimmen des Landes als Zustimmung. Das Bundesverfassungsgericht sah das anders: Die Stimmen waren uneinheitlich abgegeben, eine Zustimmung Brandenburgs lag nicht vor, und ohne sie fehlte die Mehrheit im Bundesrat. Das Gesetz war nicht verfassungsgemäß zustande gekommen und nichtig (BVerfG, Urteil vom 18.12.2002, 2 BvF 1/02).

Welche Folge die uneinheitliche Stimmabgabe hat, ist trotzdem umstritten. Dass die ganze Abstimmung wiederholt werden muss, lässt sich kaum vertreten, weil ein einzelnes Land das Verfahren so beliebig blockieren könnte. Auch auf die Stimme des Ministerpräsidenten kommt es nicht an; dafür gibt das Grundgesetz nichts her. Am überzeugendsten ist es, die Stimmen des Landes als ungültig zu behandeln. Bei Zustimmungsgesetzen wirken sie dann wie Nein-Stimmen, weil Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG eine Mehrheit der Stimmen verlangt.

Vermittlungsausschuss nach Art. 77 Abs. 2 GG

Der Vermittlungsausschuss ist ein gemeinsamer Ausschuss von Bundestag und Bundesrat. Er soll einen Kompromiss finden, wenn sich Bundesrat und Bundestag nicht einig sind. Anrufen kann ihn der Bundesrat gemäß Art. 77 Abs. 2 S. 1 GG innerhalb von drei Wochen nach Eingang des Gesetzesbeschlusses. Schlägt der Ausschuss eine Änderung vor, muss der Bundestag erneut beschließen; danach ist wieder der Bundesrat am Zug.

Wer im Ausschuss sitzt und wer ihn anrufen darf

Der Ausschuss besteht aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates: Beide entsenden je 16 ihrer Mitglieder (§ 1 der Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses). Für den Bundesrat entsendet jedes Land ein Mitglied, und anders als im Bundesrat selbst sind diese Mitglieder nicht an Weisungen ihrer Landesregierung gebunden (Art. 77 Abs. 2 S. 3 GG). Die 16 Bundestagsmitglieder verteilen sich nach der Stärke der Fraktionen.

Anrufen darf den Ausschuss immer der Bundesrat. Bei Einspruchsgesetzen kann nur der Bundesrat ihn anrufen, bei Zustimmungsgesetzen dürfen das zusätzlich der Bundestag und die Bundesregierung (Art. 77 Abs. 2 S. 4 GG), jeder für sich. Das ist logisch: Bei einem Einspruchsgesetz kann der Bundestag den Einspruch einfach überstimmen, bei einem Zustimmungsgesetz ist er auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen und braucht einen Weg, sie doch noch zu bekommen. Der Bundestag stimmt dann nur über den Einigungsvorschlag ab, ein anderer Antrag zur Sache ist unzulässig (§ 10 Abs. 2 der Geschäftsordnung).

Grenzen des Einigungsvorschlags

Der Vermittlungsausschuss ist kein zweites Parlament. Er vermittelt nur. Er darf eine Änderung, Ergänzung oder Streichung nur vorschlagen, soweit der Vorschlag im Rahmen des bisherigen Gesetzgebungsverfahrens bleibt. Das hat das Bundesverfassungsgericht bestätigt und präzisiert (BVerfG, Beschluss vom 15.01.2019, 2 BvL 1/09): Der Anrufungsauftrag kann den Spielraum noch weiter einschränken. Wird der Ausschuss nur wegen einzelner Vorschriften angerufen, muss er den Rest des Gesetzes als endgültig hinnehmen.

Der Grund liegt in Art. 38 Abs. 1 S. 2 und Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG: Was Gesetz wird, muss im Bundestag öffentlich und damit parlamentarisch beraten worden sein. Der Ausschuss tagt nicht öffentlich. Bringt er völlig neue Regelungen ein, über die der Bundestag nie debattiert hat, fehlt diese Beratung. Im entschiedenen Fall traf es eine Vorschrift des Körperschaftsteuergesetzes, die erst im Vermittlungsverfahren in das Gesetz gelangt war. Das Gericht erklärte sie für nichtig.

Abschlussverfahren: Gegenzeichnung, Ausfertigung und Inkrafttreten

Ist das Gesetz nach Art. 78 GG zustande gekommen, folgt das Abschlussverfahren nach Art. 82 GG. Erst unterschreibt ein Regierungsmitglied (Gegenzeichnung), dann fertigt der Bundespräsident das Gesetz aus, schließlich wird es im Bundesgesetzblatt verkündet. Den Tag des Inkrafttretens legt meist das Gesetz selbst fest. Fehlt eine Regel, gilt der vierzehnte Tag nach der Ausgabe des Gesetzblatts.

Die nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze werden vom Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet. Das Bundesgesetzblatt kann in elektronischer Form geführt werden.
Art. 82 Abs. 1 S. 1 und 2 GG

Gegenzeichnung durch die Bundesregierung

Anordnungen und Verfügungen des Bundespräsidenten brauchen nach Art. 58 S. 1 GG die Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister. Bei Gesetzen geht die Gegenzeichnung der Ausfertigung voraus, so steht es in Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG („nach Gegenzeichnung“). Bei Gesetzen zeichnen in der Praxis der Bundeskanzler und der zuständige Minister gegen. Mit ihrer Unterschrift übernimmt die Bundesregierung die politische Verantwortung für den Akt des Staatsoberhaupts.

Prüfungsrecht: Darf der Bundespräsident ein Gesetz stoppen?

Der Bundespräsident ist grundsätzlich verpflichtet, ein zustande gekommenes Gesetz auszufertigen. Ein politisches Prüfungsrecht hat er nicht: Hält er ein Gesetz bloß für unklug, muss er trotzdem unterschreiben. Unstreitig darf er aber prüfen, ob das Gesetz formell ordnungsgemäß zustande gekommen ist. Das ergibt sich aus Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG und dessen Wortlaut, der von den „nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetzen“ spricht.

Umstritten ist das materielle Prüfungsrecht, also die Frage, ob der Bundespräsident auch den Inhalt am Grundgesetz messen darf. Dagegen wird angeführt, dass nur das Bundesverfassungsgericht Gesetze verwerfen darf und der Bundespräsident eine repräsentative Rolle hat. Die herrschende Meinung bejaht ein materielles Prüfungsrecht dennoch, beschränkt es aber auf Fälle, in denen ein Gesetz offenkundig gegen das Grundgesetz verstößt. Das überzeugt: Auch der Bundespräsident ist an die Verfassung gebunden (Art. 20 Abs. 3 GG), und die Letztentscheidung bleibt beim Bundesverfassungsgericht, das der Bundestag im Organstreit anrufen kann. Die Argumente im Einzelnen findest du auf der Wissensseite zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten.

Verweigerungen sind selten. Das Datenhandbuch des Bundestages zählt bis 2022 acht Fälle, zuletzt verweigerte Bundespräsident Köhler 2006 zweimal die Ausfertigung: beim Gesetz zur Neuregelung der Flugsicherung und beim Verbraucherinformationsgesetz.

Verkündung und Inkrafttreten des Gesetzes

Verkündet wird im Bundesgesetzblatt. Bis dahin ist das Gesetzgebungsverfahren noch nicht abgeschlossen. Seit dem 1. Januar 2023 erscheint das Bundesgesetzblatt nur noch elektronisch auf recht.bund.de, und diese elektronische Fassung ist die amtliche. Die Grundlage dafür ist Art. 82 Abs. 1 S. 2 und 4 GG zusammen mit dem Verkündungs- und Bekanntmachungsgesetz vom 20. Dezember 2022.

Für das Inkrafttreten des Gesetzes gilt zuerst, was das Gesetz selbst bestimmt (Art. 82 Abs. 2 S. 1 GG). Fehlt eine Regelung, tritt es mit dem vierzehnten Tag nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist (Art. 82 Abs. 2 S. 2 GG). Erscheint die Ausgabe am 1. März, beginnt die Zählung am 2. März, und das Gesetz gilt ab dem 15. März.

Fristen im Gesetzgebungsverfahren: Wie lange dauert es bis zum Gesetz?

Das Grundgesetz setzt dem Gesetzgebungsverfahren nur an einzelnen Stellen Fristen, vor allem für den Bundesrat und die Bundesregierung. Eine Gesamtdauer schreibt es nicht vor. Wie lange es vom Gesetzentwurf bis zum Gesetz dauert, hängt deshalb vor allem davon ab, wie lange der Bundestag berät.

Fristen für Stellungnahme, Einspruch und Zustimmung

Die Tabelle fasst die Fristen aus Grundgesetz und GOBT zusammen.

Wie lange dauert es vom Gesetzentwurf bis zum Gesetz?

Allein die Fristen des Bundesrates können bei einem gewöhnlichen Regierungsentwurf leicht neun Wochen und mehr beanspruchen: sechs Wochen im ersten Durchgang, drei Wochen für die Anrufung des Vermittlungsausschusses im zweiten. Dazu kommen die Beratungen im Bundestag, und die sind der eigentliche Zeitfaktor. Beim Gebäudeenergiegesetz lagen zwischen dem Kabinettsbeschluss im April und dem Beschluss des Bundestages im September 2023 rund fünf Monate, obwohl die Koalition das Gesetz eigentlich schon vor der Sommerpause verabschieden wollte.

Eine harte Grenze setzt nur das Ende der Wahlperiode. Was der Bundestag bis dahin nicht beschlossen hat, gilt als erledigt und muss neu in den Bundestag eingebracht werden (sachliche Diskontinuität, § 125 S. 1 GOBT). Ein Gesetzentwurf, den die Regierung kurz vor einer Neuwahl vorlegt, hat deshalb oft keine Chance mehr.

Gesetzgebungsverfahren in der Klausur: formelle Verfassungsmäßigkeit

In der Klausur prüfst du das Gesetzgebungsverfahren meist in einer abstrakten oder konkreten Normenkontrolle oder inzident in einer Verfassungsbeschwerde. Es ist der zweite von drei Punkten der formellen Verfassungsmäßigkeit: Zuständigkeit, Verfahren, Form. Danach folgt die materielle Verfassungsmäßigkeit, etwa die Grundrechte oder der Vorbehalt des Gesetzes. Den prozessualen Rahmen erklärt der Beitrag zur abstrakten Normenkontrolle.

Zuständigkeit: Gesetzgebung des Bundes oder der Länder

Bevor du das Verfahren prüfen kannst, steht die Frage, ob der Bund überhaupt zuständig war. Grundsätzlich haben die Länder das Recht der Gesetzgebung (Art. 70 Abs. 1 GG). Der Bund braucht einen Kompetenztitel: ausschließliche Gesetzgebung (Art. 71, 73 GG), konkurrierende Gesetzgebung (Art. 72, 74 GG), bei der die Länder in einigen Bereichen abweichen dürfen (Art. 72 Abs. 3 GG), oder eine ungeschriebene Kompetenz. Die Einzelheiten stehen auf der Wissensseite zu den Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG. Fehlt die Kompetenz, kommt es auf das Verfahren nicht mehr an.

Wann ein Verfahrensfehler das Gesetz nichtig macht

Nicht jeder Verfahrensfehler ist ein Verfassungsverstoß. Ein Verstoß gegen die GOBT allein genügt nicht, weil die Geschäftsordnung kein Verfassungsrecht ist. Auch ein Verstoß gegen eine bloße Ordnungsvorschrift des Grundgesetzes bleibt folgenlos. Nichtig wird das Gesetz bei einem Verstoß gegen eine zwingende Verfahrensvorschrift. Das ist eine Vorschrift, die die Rechte eines am Verfahren beteiligten Organs sichert, etwa die Mitwirkung des Bundesrates oder das Beratungsrecht der Abgeordneten, wenn die Mitwirkung nicht nachgeholt werden kann.

Beim Beratungsrecht liegt die Schwelle hoch. Nach dem Urteil zum Gebäudeenergiegesetz beanstandet das Bundesverfassungsgericht die Verfahrensgestaltung als solche erst, wenn sie ihren Zweck gänzlich verfehlt. Eine gedrängte Beratung allein reicht dafür nicht. Anders bei der Mitwirkung des Bundesrates: Hat er einem zustimmungsbedürftigen Gesetz nicht wirksam zugestimmt, ist das Gesetz nicht zustande gekommen, wie das Zuwanderungsgesetz zeigt.

Typische Fehler im Schema

Wenn Korrektoren diesen Prüfungsteil prüfen, gehen die meisten Punkte an denselben Stellen verloren:

• Die Zuständigkeit wird übersprungen und direkt mit dem Verfahren begonnen.
• Die Mehrheit wird als Mehrheit der Mitglieder geprüft statt als Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG).
• Ein Verstoß gegen die GOBT wird ohne weitere Begründung als Verfassungsverstoß behandelt.
• Die Zustimmungsbedürftigkeit wird behauptet, ohne die Norm zu nennen, die sie anordnet.
• Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten landet in der materiellen Verfassungsmäßigkeit statt im Abschlussverfahren.
• Unproblematische Schritte werden seitenlang geprüft, während der eine Problempunkt des Sachverhalts zu kurz kommt.

Wie du solche Kurzsätze und die Normketten richtig zitierst, zeigt der Beitrag zum Zitieren von Gesetzen. Eine Übersicht der Prüfungspunkte findest du außerdem auf der Wissensseite zur formellen Rechtmäßigkeit von Gesetzen.

Verfassungsänderndes Gesetz und Gesetzgebungsnotstand

Grundgesetzänderungen laufen durch dasselbe Verfahren. Zwei Dinge kommen hinzu. Das Änderungsgesetz muss den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändern oder ergänzen (Art. 79 Abs. 1 S. 1 GG). Und es bedarf der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates (Art. 79 Abs. 2 GG), bei 630 Abgeordneten also 420 Ja-Stimmen. Inhaltliche Grenzen zieht die Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG.

Der Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 GG ist ein Sonderweg für eine Bundesregierung ohne Mehrheit im Bundestag. Scheitert eine Vertrauensfrage und wird der Bundestag nicht aufgelöst, kann der Bundespräsident auf Antrag der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates den Gesetzgebungsnotstand erklären. Voraussetzung ist, dass der Bundestag eine Vorlage abgelehnt hat, obwohl die Bundesregierung sie als dringlich bezeichnet oder der Bundeskanzler sie mit der Vertrauensfrage verbunden hatte (Art. 81 Abs. 1 GG). Lehnt der Bundestag sie danach erneut ab, nimmt er sie nur in einer für die Bundesregierung unannehmbaren Fassung an oder verabschiedet er sie nicht binnen vier Wochen, kommt das Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates zustande (Art. 81 Abs. 2 GG). Das Grundgesetz darf auf diesem Weg nicht geändert werden (Art. 81 Abs. 4 GG). Erklärt wurde der Gesetzgebungsnotstand bisher nie. Warum das Grundgesetz der Regierung so enge Grenzen setzt, erklärt der Beitrag zu den Schwächen der Weimarer Verfassung.

Weiterlesen

• Bundesversammlung und Wahl des Bundespräsidenten: Wie das Staatsoberhaupt ins Amt kommt, das am Ende jedes Gesetz ausfertigt.
• Untersuchungsausschuss nach Art. 44 GG: Ein weiteres Werkzeug des Bundestages neben der Gesetzgebung, mit eigenem Verfahren.
• Staatsstrukturprinzipien nach Art. 20 GG: Demokratie- und Bundesstaatsprinzip erklären, warum Bundestag und Bundesrat gemeinsam Gesetze machen.
• Organe der EU: Wer im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren der Union welche Rolle hat.
• Lernplan Staatsorganisationsrecht als PDF: Gesetzgebung, Staatsorgane und Staatsstrukturprinzipien in Wochen eingeteilt, kostenlos.
• Lernplan Zwischenprüfung Öffentliches Recht als PDF: Der Plan für alle, die das Staatsorganisationsrecht für die Zwischenprüfung brauchen.