Freies Mandat & imperatives Mandat: Definition & Schema

Die Fraktion beschließt am Dienstag, wie am Mittwoch abgestimmt wird. Eine Abgeordnete stimmt trotzdem anders. Was darf ihre Fraktion daraufhin gegen sie unternehmen? Das freie Mandat aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG macht jedes Mitglied des Bundestages zum Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur seinem Gewissen unterworfen. Geschützt ist damit eine Rechtsstellung: Rederecht, Stimmrecht, Antragsrecht, Mitarbeit im Ausschuss.

In der Klausur hängt am freien Mandat zuerst die Verfahrensart, und die entscheidet über die halbe Zulässigkeit. Dazu kommt eine Normkette, die sich Ende 2024 geändert hat und in vielen Skripten noch in der alten Fassung steht.

Auf einen Blick:

• Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG schützt den verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten: Rede-, Stimm-, Antrags-, Frage- und Informationsrecht, dazu die Mitarbeit im Ausschuss mit Rede- und Antragsrecht.
• Geprüft wird wie bei einem Grundrecht in drei Schritten: Schutzbereich, Eingriff, Rechtfertigung. Als Rechtfertigung zählt nur kollidierendes Verfassungsrecht, allen voran die Funktionsfähigkeit des Parlaments.
• Fraktionsdisziplin ist zulässig, rechtlich bindender Fraktionszwang nicht. Fraktionsbeschlüsse über das Abstimmungsverhalten bleiben Empfehlungen.
• Entzogen werden kann das Mandat nicht. Von außen greift nur § 46 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BWahlG ein, und der setzt ein Parteiverbot nach Art. 21 Abs. 4 GG voraus.
• Der Rechtsschutz läuft über den Organstreit nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG (bis zum 28.12.2024: Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Gegen Maßnahmen außerhalb des Parlamentsbetriebs kann auch die Verfassungsbeschwerde offenstehen.

Freies Mandat: Definition und Wortlaut des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG

Das freie Mandat der Mitglieder des Deutschen Bundestages steht in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG: Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden, nur dem Gewissen unterworfen. Es sichert die Unabhängigkeit gegenüber Partei, Fraktion und Wähler. Geschützt ist die gesamte Ausübung des Mandats. Die Stimmabgabe im Plenum ist nur ein Teil davon.

Der Wortlaut ist kurz und enthält trotzdem die ganze Dogmatik:

Art. 38 Abs. 1 GG

„Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.“

Zitiert wird die Norm als Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, in Skripten und Klausuren oft verkürzt als Art. 38 I 2 GG. Satz 1 regelt die fünf Wahlrechtsgrundsätze, Satz 2 den Status danach. Beide Sätze stehen in einem Artikel, betreffen aber verschiedene Fragen: Satz 1 die Wahl, Satz 2 die Zeit im Amt. Bis auf Art. 45d GG hat das Grundgesetz übrigens keine amtlichen Überschriften; die Zwischenüberschriften in deiner Textausgabe stammen vom Verlag.

Vertreter des ganzen Volkes: was der Satz wirklich meint

„Vertreter des ganzen Volkes“ heißt nicht, dass ein Abgeordneter für alle spricht. Es heißt, dass ihn kein Teil des Volkes rechtlich verpflichten kann. Auch die eigenen Wähler nicht, auch nicht der eigene Wahlkreis. Das Repräsentationsprinzip trennt damit die Legitimation von der Bindung: Die Wahl legitimiert, sie steuert aber nicht.

Diese Konstruktion ist die Folge des Demokratieprinzips aus Art. 20 Abs. 1 und 2 GG. Das Volk übt seine Staatsgewalt nach der Wahl durch Organe aus. Das wichtigste dieser Organe ist der Bundestag. Karsten Nowrot beschreibt den Status deshalb als Zusammenspiel dreier Ordnungsideen: öffentliches Amt, Repräsentationsaufgabe und freies Mandat (Rechtswissenschaftliche Beiträge der Hamburger Sozialökonomie, Heft 58, Oktober 2023). Das Bundesverfassungsgericht spricht seit dem Diätenurteil von einem Amt eigener Art, das Mandatsträger und Volksvertreter in einer Person verbindet.

An Aufträge und Weisungen nicht gebunden

Die zweite Formel ist die praktisch wichtigste. Weisungen von Partei, Fraktion, Verbänden oder Wählern sind rechtlich unwirksam. Ein Abgeordneter, der gegen die Linie seiner Partei stimmt, handelt nicht pflichtwidrig, sondern übt sein Mandat aus. Verträge über das Abstimmungsverhalten binden ihn ebenso wenig.

Die Reichweite ist begrenzt. Anwesenheit, Mitwirkung und Verschwiegenheit bleiben Pflicht, und die Geschäftsordnung darf die Ausübung der Rechte regeln. Das Bundesverfassungsgericht spricht deshalb von Freiheit in der inhaltlichen Wahrnehmung dieser Pflichten.

Nur dem Gewissen unterworfen

Das Gewissen ist der einzige Maßstab, den die Verfassung selbst benennt. Justiziabel ist er nicht. Kein Gericht prüft nach, ob ein Abgeordneter wirklich nach seinem Gewissen entschieden hat, und kein Fraktionsvorstand darf es an seiner Stelle feststellen. Die Formel bleibt damit rechtlich folgenlos und ist politisch trotzdem wirksam: Sie nimmt jeder Kontrollinstanz den Zugriff auf die Motive.

In der Praxis zeigt sich das bei den sogenannten Gewissensentscheidungen. Bei Abstimmungen über die Ehe für alle, über Fragen des Schwangerschaftsabbruchs, über die Verlängerung der Verjährungsfrist für NS-Verbrechen oder über Auslandseinsätze der Bundeswehr gibt die Fraktionsführung die Abstimmung regelmäßig frei. Rechtlich ändert diese Freigabe nichts, denn gebunden war ohnehin niemand. Sie ist ein politisches Signal.

Mandat, freies Mandat, imperatives Mandat: die Unterschiede

Das imperative Mandat ist das Gegenmodell zum freien Mandat: Der Gewählte ist an die Aufträge seiner Wähler oder seiner entsendenden Stelle gebunden und kann bei Zuwiderhandlung abberufen werden. Das Grundgesetz hat sich gegen dieses Modell entschieden. Wo Abberufung und Weisung möglich sind, liegt die letzte Entscheidung bei der entsendenden Stelle.

Was ein Mandat ist und wann es bindet

Mandat heißt zunächst nur der Auftrag, ein Parlamentsamt auszuüben, und zugleich der Sitz, den jemand dadurch innehat. Ob dieser Auftrag bindet, entscheidet erst der Zusatz davor. Der Unterschied lässt sich an drei Punkten festmachen: an der Bindung, an der Sanktion und an der Verantwortung.

Beide Modelle lösen dieselbe Frage unterschiedlich: Wem gegenüber ist ein Abgeordneter verantwortlich? Das freie Mandat antwortet mit dem Gemeinwohl und verlagert die Kontrolle auf den Wahltag. Das imperative Mandat antwortet mit dem Auftraggeber und kontrolliert laufend.

Von Edmund Burke bis zur Rätedemokratie

Die klassische Begründung stammt von Edmund Burke. In seiner Rede an die Wähler von Bristol 1774 hielt er fest, dass ein Abgeordneter seinen Wählern sein Urteil schuldet und es ihrer Meinung nicht opfern darf. Burke handelte danach: Er setzte sich für den irischen Freihandel ein, obwohl seine Bristoler Wähler dagegen waren. Wiedergewählt wurde er nicht.

In Deutschland steht die Formel seit der Paulskirchenverfassung und wanderte über Art. 21 der Weimarer Reichsverfassung fast unverändert in das Grundgesetz. Die Gegenbewegung war die Rätedemokratie. Räte entsenden Delegierte mit gebundenem Mandat und rufen sie zurück, wenn sie abweichen. Die Volkskammer der DDR kannte ein solches Abberufungsrecht.

Wie weit der Zugriff reichen kann, zeigt ein Beispiel aus der Weimarer Republik. Die KPD ließ sich von ihren Abgeordneten Blankoerklärungen über den Verzicht auf das Mandat ausstellen, um sie bei Abweichung aus dem Parlament entfernen zu können. Nach heutigem Verfassungsrecht wäre diese Praxis nichtig, weil sie das freie Mandat in seinem Kern aushöhlt. Ein später Nachhall davon landete 1970 vor dem Landgericht Braunschweig. Der niedersächsische NPD-Abgeordnete Helmut Hass hatte vor der Landtagswahl 1967 einen „Sicherungswechsel“ über 30.000 DM unterschrieben, fällig bei einem Fraktionsaustritt. Nach zeitgenössischen Berichten verwarf das Gericht die Zwangsvollstreckung als sittenwidrig.

Auch das Rotationsprinzip der Grünen aus den 1980er Jahren gehört in diese Reihe. Abgeordnete sollten ihr Mandat nach der Hälfte der Wahlperiode an Nachrücker abgeben. Verfassungsrechtlich war das umstritten. Durchsetzbar war es ohnehin nie. Ein Mandatsverzicht wirkt nach § 46 Abs. 3 BWahlG nur, wenn er zur Niederschrift des Bundestagspräsidenten, eines deutschen Notars oder einer deutschen Auslandsvertretung erklärt wird. Widerrufen kann ihn danach niemand mehr.

Wo Weisungen gelten: Mitglieder des Bundesrates und Gemeinderäte

Das freie Mandat gilt nicht überall, wo jemand gewählt wird. Zwei Gegenbeispiele solltest du parat haben.

Die Mitglieder des Bundesrates sind nach Art. 51 Abs. 1 GG Mitglieder der Landesregierungen, die sie bestellen und abberufen. Sie sind an die Weisungen ihrer Landesregierung gebunden, und die Stimmen eines Landes können nach Art. 51 Abs. 3 S. 2 GG nur einheitlich abgegeben werden. Der Bundesrat ist damit strukturell das Gegenstück zum Bundestag: Dort entscheiden Personen, hier entscheiden Länder.

Für Gemeinderäte gilt Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG von vornherein nicht, die Norm erfasst nur den Deutschen Bundestag. Ihre Weisungsfreiheit folgt aus dem jeweiligen Landesrecht. § 43 Abs. 1 GO NRW etwa sagt: Ratsmitglieder handeln ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung, an Aufträge sind sie nicht gebunden. Inhaltlich ähnelt das dem freien Mandat stark, die Rechtsgrundlage ist aber eine andere. Für Landtagsabgeordnete steht die Garantie in den Landesverfassungen.

Was das freie Mandat schützt: die Statusrechte der Abgeordneten

Der Schutzbereich des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG umfasst sämtliche Gegenstände der parlamentarischen Willensbildung. Das hat das Bundesverfassungsgericht im Streit um das Wahlvorschlagsrecht ausdrücklich festgehalten (BVerfG, Urt. v. 22.03.2022, 2 BvE 2/20). Erfasst sind damit auch organisatorische Fragen wie die Besetzung von Ämtern.

Die einzelnen Rechte stehen nirgends im Grundgesetz. Sie werden aus dem Status abgeleitet und in der Geschäftsordnung des Bundestages ausgestaltet. Der Kerngedanke heißt gleichberechtigte Mitwirkung: Jedes MdB nimmt mit denselben Rechten und Pflichten am parlamentarischen Verfahren teil.

Rede-, Stimm- und Antragsrecht im Deutschen Bundestag

Zum gesicherten Bestand gehören das Rederecht im Plenum, das Stimmrecht bei Abstimmungen, das Antragsrecht, die Beteiligung am Frage- und Informationsrecht des Parlaments, die Teilnahme an parlamentarischen Wahlen, der Zusammenschluss zu einer Fraktion und die Mitarbeit in einem Ausschuss.

Diese Rechte bestehen nicht schrankenlos. Die Geschäftsordnungsautonomie aus Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG erlaubt es dem Bundestag, Redezeiten zu verteilen und Verfahren zu straffen. Die Grenze zieht das Gericht bei der Substanz: Die Geschäftsordnung begründet die Statusrechte nicht, sie regelt nur die Art und Weise ihrer Ausübung. Ausgestaltet und eingeschränkt werden dürfen sie; ein Entzug bleibt ausgeschlossen.

Auch der Zugang zu den Räumen des Bundestages gehört dazu, soweit er für die Mandatsausübung wesentlich ist. Der Wissenschaftliche Dienst zählt dazu Plenarsaal, Ausschusssäle und Büroräume, nicht aber Kantinen und Restaurants (WD 3 - 3000 - 211/21 v. 12.01.2022).

Mitarbeit im Ausschuss: der Fall Wüppesahl

Die Leitentscheidung zum fraktionslosen Abgeordneten ist das Wüppesahl-Urteil (BVerfG, Urt. v. 13.06.1989, 2 BvE 1/88, BVerfGE 80, 188). Thomas Wüppesahl war 1987 für die Grünen in den Bundestag eingezogen. Nach Streitigkeiten mit seinem Landesverband trat er aus der Partei aus und wurde am 27.01.1988 aus der Fraktion ausgeschlossen. Damit war er vom regulären Ausschusszugang abgeschnitten, weil Ausschusssitze nach Fraktionsstärke verteilt werden.

Das Gericht gab ihm teilweise recht. Der Bundestag verletzte seine Rechte „dadurch, daß er ihm keine Möglichkeit eingeräumt hat, in einem Ausschuß als Mitglied mit Rede- und Antragsrecht mitzuwirken“. Ausschüsse sollen ein verkleinertes Abbild des Plenums sein, und ohne gewichtige, an der Funktionstüchtigkeit des Parlaments orientierte Gründe darf ein fraktionsloser Abgeordneter nicht von jeder Ausschussmitarbeit ausgeschlossen werden. Das Stimmrecht im Ausschuss bekam er allerdings nicht; heute steht die beratende Mitgliedschaft ohne Stimmrecht in § 57 Abs. 2 S. 2 GOBT.

Für die Klausur zählt eine zweite Aussage dieser Entscheidung. Der einzelne Abgeordnete kann jedes Recht, das mit seinem Status verfassungsrechtlich verbunden ist, im eigenen Namen geltend machen. Damit ist er im Organstreit parteifähig, ohne auf seine Fraktion angewiesen zu sein. Mehr zur Rolle der Fraktion und zum Fraktionsausschluss steht im eigenen Artikel.

Kommunikation mit dem Wähler, Büro und Schutz vor Beobachtung

Der Schutz endet nicht am Plenarsaal. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG gewährleistet auch eine von staatlicher Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung zwischen dem Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern. Das entschied das Bundesverfassungsgericht im Verfahren um die Beobachtung des Abgeordneten Bodo Ramelow durch das Bundesamt für Verfassungsschutz (BVerfG, Beschl. v. 17.09.2013, 2 BvR 2436/10, BVerfGE 134, 141).

Beobachtung verändert das Reden, und deshalb ist sie ein Eingriff, auch wenn sie nur Daten sammelt. Gerechtfertigt sein kann sie zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, aber nur unter strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen. Die jahrelange Beobachtung allein wegen der Zugehörigkeit zu einer Partei mit verfassungsfeindlichen Teilstrukturen reichte dafür nicht.

Ähnlich liegt der Fall des betretenen Abgeordnetenbüros. Während eines türkischen Staatsbesuchs entfernten Polizisten kurdische Symbole aus den Fenstern eines Abgeordnetenbüros im Bundestag. Das Gericht stellte fest, dass der Antragsgegner den Abgeordneten in seinem Recht aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG verletzt hat, weil die Polizei beim Deutschen Bundestag seine Abgeordnetenräume betreten hat (BVerfG, Beschl. v. 09.06.2020, 2 BvE 2/19). Die räumliche Integrität des Büros gehört zur Ausübung des Mandats.

Prüfungsschema zum freien Mandat: Schutzbereich, Eingriff, Rechtfertigung

Das freie Mandat wird geprüft wie ein Grundrecht, in drei Schritten. Der Grund liegt in seiner Struktur: Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG gibt dem Abgeordneten eine subjektive Rechtsposition, die er gegenüber anderen Verfassungsorganen durchsetzen kann. In der Begründetheit des Organstreits arbeitest du deshalb mit Schutzbereich, Eingriff und Rechtfertigung.

Schutzbereich des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG

Persönlich geschützt sind nur Mitglieder des Deutschen Bundestages. Mitglieder des Bundesrates, der Bundesversammlung oder eines Landtags fallen heraus; für die Bundesversammlung hat das Bundesverfassungsgericht das ausdrücklich entschieden, mehr dazu im Artikel zur Bundesversammlung nach Art. 54 GG.

Sachlich geschützt ist die gesamte Mandatsausübung. Dazu zählen Rede, Antrag, Abstimmung, Frage, Information, Ausschussarbeit, Fraktionszusammenschluss und die Kommunikation mit der Öffentlichkeit. Eine Abgrenzung solltest du sauber ziehen: In ihrer Funktion als Amtsträger sind Abgeordnete an die Grundrechte gebunden und können sich zugleich nicht auf sie berufen. Auf Art. 5 Abs. 1 GG kann sich ein Abgeordneter für eine Rede im Plenum also nicht berufen. Sein Schutz kommt aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, für Äußerungen im Parlament zusätzlich aus Art. 46 Abs. 1 GG.

Eingriff in das freie Mandat

Eingriff ist jede Verkürzung einer geschützten Rechtsposition. Der Begriff ist weit. Die Beeinträchtigungen im Parlamentsbetrieb wirken meist mittelbar: entzogene Redezeit, verweigerter Ausschusssitz, abgelehntes Wahlvorschlagsrecht, zu kurze Fristen vor einer Abstimmung. Auch eine faktische Wirkung genügt, wie der Fall Ramelow zeigt.

Eine saubere Zuordnung lohnt sich: Geht die Maßnahme vom Bundestag, vom Bundestagspräsidenten oder von einem anderen Verfassungsorgan aus, bist du im Organstreit. Geht sie von einer Behörde aus, stellt sich die Frage der Verfahrensart neu, dazu unten mehr.

Rechtfertigung durch kollidierendes Verfassungsrecht

Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG kennt keinen Gesetzesvorbehalt. Beschränkt werden kann das freie Mandat deshalb nur durch kollidierendes Verfassungsrecht, also durch verfassungsimmanente Schranken. Der wichtigste Rechtfertigungsgrund ist die Funktionsfähigkeit des Parlaments, die das Gericht als gleichwertiges Verfassungsgut anerkennt. Dahinter steht ein praktischer Gedanke: Ein Parlament, in dem jedes Mitglied jederzeit unbegrenzt reden und Anträge stellen könnte, wäre nicht arbeitsfähig.

Anschließend prüfst du die Verhältnismäßigkeit im gewohnten Aufbau. Eine Besonderheit gibt es bei der Anwendung der Geschäftsordnung: Sie unterliegt nur einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrolle, das Gericht greift erst bei evidenter Sachwidrigkeit ein. Behandelt der Bundestag einzelne Abgeordnete unterschiedlich, braucht das besondere rechtfertigende Gründe.

Grenzen des freien Mandats: Fraktion, Geld und Mandatsverlust

Das freie Mandat hat Grenzen. Fraktionsdruck und gesetzliche Unabhängigkeitsregeln formen den Status, nehmen kann ihn nur der Mandatsverlust.

Fraktionsdisziplin ja, rechtlicher Zwang nein

Die Abgrenzung zwischen Fraktionsdisziplin und Fraktionszwang ist die Standardfrage zu diesem Thema. Fraktionsdisziplin bedeutet die freiwillige Unterordnung unter die Mehrheitsbeschlüsse der eigenen Fraktion. Sie ist zulässig, weil Fraktionen nur geschlossen entscheidungs- und handlungsfähig sind. Fraktionszwang meint die rechtliche Bindung an ein bestimmtes Abstimmungsverhalten. Er ist verfassungswidrig.

Dazwischen liegt ein breites Feld. Fraktionen dürfen Verfahrens- und Verhaltensregeln aufstellen und deren Nichteinhaltung fraktionsintern sanktionieren, etwa durch den Entzug eines Ausschusssitzes oder einer Sprecherfunktion. Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages zieht die Linie bei der Androhung. Unzulässig ist es, einem Abgeordneten eine bestimmte Ausübung seines Mandats aufzuerlegen und für den Fall der Nichtbefolgung eine Sanktion anzudrohen (WD 3 - 3000 - 42/13 v. 22.03.2013). Zulässig bleibt dagegen, ihn beim nächsten Mal nicht wieder aufzustellen.

Ich halte diese Grenze für klarer, als sie oft dargestellt wird. Sie wirkt weich, weil die Fraktion faktisch mehr Druckmittel hat. Die meisten Mandate entstehen über eine Landesliste, und über die Liste entscheidet die Partei. Der Druck wirkt, sei es im Wege der Fraktionsdisziplin, sei es über die Aufstellung zur nächsten Wahl. Rechtlich bleibt der einzelne Abgeordnete trotzdem der Letztentscheider, und dort setzt das Strafrecht an, wenn Druck in Bezahlung umschlägt. Der Artikel zur Rechtsstellung der Fraktionen und die Wissensseite zu den Parteien nach Art. 21 GG zeigen die Gegenseite dieser Beziehung.

Unabhängigkeit des Mandats: § 44a AbgG und § 108e StGB

Einfachgesetzlich wird die Unabhängigkeit an zwei Stellen abgesichert. § 44a AbgG heißt „Unabhängigkeit des Mandats“. Absatz 1 stellt klar, dass die Ausübung des Mandats im Mittelpunkt der Tätigkeit steht. Berufliche Tätigkeiten daneben bleiben zulässig. Absatz 2 verbietet die Annahme von Zuwendungen, die erkennbar dafür gewährt werden, dass Interessen des Leistenden im Bundestag vertreten werden. Absatz 3 verbietet die entgeltliche Interessenvertretung gegenüber Bundestag und Bundesregierung; ehrenamtliche Tätigkeiten bleiben davon ausgenommen, solange die Aufwandsentschädigung monatlich zehn Prozent der Abgeordnetenentschädigung nicht übersteigt.

Diese Regelungen hat das Bundesverfassungsgericht 2007 gehalten. Der Senat stand dabei vier zu vier, mit abweichenden Meinungen (BVerfG, Urt. v. 04.07.2007, 2 BvE 1/06 u. a., BVerfGE 118, 277). Die Anzeige- und Veröffentlichungspflichten dienen der Sicherung der Unabhängigkeit des Mandats und dem Ansehen des Parlaments.

Strafrechtlich ergänzt § 108e StGB die Norm. Die Abgeordnetenbestechung erfasst, wer als Mitglied einer Volksvertretung einen ungerechtfertigten Vorteil dafür fordert oder annimmt, dass er bei der Wahrnehmung seines Mandates eine Handlung „im Auftrag oder auf Weisung“ vornimmt oder unterlässt. Die Formulierung ist kein Zufall: Sie zitiert die Verfassung. Was Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG rechtlich für unwirksam erklärt, stellt § 108e StGB unter Strafe, sobald Geld fließt. Nach § 108e Abs. 4 StGB fehlt der ungerechtfertigte Vorteil unter anderem bei einem politischen Mandat, einer politischen Funktion und bei zulässigen Parteispenden.

Die Gegenrichtung sichert das Diätenurteil ab (BVerfG, Urt. v. 05.11.1975, 2 BvR 193/74, BVerfGE 40, 296). Die Entschädigung ist eine Vollalimentation aus der Staatskasse, weil das Mandat zur Hauptbeschäftigung geworden ist. Jedem Abgeordneten steht sie in gleicher Höhe zu, unabhängig vom tatsächlichen Aufwand. Unabhängigkeit kostet Geld. Das Urteil benennt diesen Zusammenhang offen.

Kann ein Abgeordneter sein Mandat verlieren?

Entzogen werden kann das Mandat nicht. Aufgeben kann es der Abgeordnete jederzeit selbst. § 46 Abs. 1 S. 1 BWahlG nennt fünf Verlustgründe: Ungültigkeit des Erwerbs, Neufeststellung des Wahlergebnisses, Wegfall einer Voraussetzung der Wählbarkeit, Verzicht und die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Partei durch das Bundesverfassungsgericht nach Art. 21 Abs. 4 GG. Nach § 46 Abs. 1 S. 2 BWahlG bleiben Verlustgründe aus anderen Gesetzen unberührt. Die Aufzählung bleibt damit offen.

Nur die letzte Nummer ist ein echter Fremdeingriff. Ihre Begründung geht auf das SRP-Verbot von 1952 zurück: Ein Abgeordneter einer verfassungswidrigen Partei kann nicht Vertreter des ganzen Volkes sein. Erfasst sind nach § 46 Abs. 4 S. 1 BWahlG alle, die der Partei zwischen Antragstellung und Verkündung der Entscheidung angehört haben.

Ein Fraktionswechsel oder ein Parteiaustritt berührt das Mandat dagegen nicht. Der Abgeordnete nimmt es mit, auch wenn er über eine Landesliste eingezogen ist. Politisch ist das umstritten, rechtlich ist es die zwingende Folge des freien Mandats.

Rechtsschutz: Organstreit oder Verfassungsbeschwerde?

Hier entscheiden sich Klausuren. Die Antwort lautet in aller Regel Organstreit. Die Ausnahme lohnt trotzdem einen zweiten Blick.

Der Regelfall: Organstreit nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG

Streitet ein Abgeordneter mit dem Bundestag, dem Bundestagspräsidenten oder einem anderen Verfassungsorgan über seine Statusrechte, ist das Organstreitverfahren statthaft, Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG. Der Abgeordnete ist als „anderer Beteiligter“ parteifähig, weil ihm das Grundgesetz in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG eigene Rechte zuweist. Antragsgegner ist das Organ, von dem die Maßnahme ausgeht, bei Maßnahmen der Sitzungsleitung also der Bundestagspräsident.

Die Normkette hat sich geändert. Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 93 und 94) vom Dezember 2024 hat die Inhalte beider Artikel getauscht. Seit dem 28.12.2024 steht in Art. 93 GG die Stellung des Bundesverfassungsgerichts, der Zuständigkeitskatalog steht in Art. 94 GG. Aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG wurde damit Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG, aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG wurde Art. 94 Abs. 1 Nr. 4a GG. Steht in deinem Skript noch die alte Fassung, ist es älter als diese Änderung. Ein Zusatz wie „früher Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG“ zeigt dem Korrektor, dass du die Reform kennst. Mehr dazu im Artikel zum Bundesverfassungsgericht.

Die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG beträgt sechs Monate, nachdem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist. Bei Abgeordneten beginnt sie erst, wenn der Abgeordnete von der Regelung betroffen ist, sonst könnte ein Nachrücker eine ältere Regelung nie angreifen.

Wann die Verfassungsbeschwerde offensteht

Art. 38 GG steht im Katalog des Art. 94 Abs. 1 Nr. 4a GG und zählt damit zu den grundrechtsgleichen Rechten. Für Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, die Wahlrechtsgarantie, ist das unstreitig. Für den Abgeordnetenstatus aus Satz 2 wird auf den Organstreit verwiesen, der allerdings nur gegen oberste Bundesorgane offensteht.

Richtet sich der Angriff gegen eine Stelle, die kein oberstes Bundesorgan ist, scheidet der Organstreit aus. Das Bundesamt für Verfassungsschutz ist eine Behörde und damit kein tauglicher Antragsgegner im Organstreit. Der Fall Ramelow lief deshalb parallel als Organstreit und als Verfassungsbeschwerde, und das Gericht hat die Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts geprüft und ihr stattgegeben.

Als Faustregel: Innerparlamentarischer Streit geht in den Organstreit, Streit mit der Exekutive außerhalb des Parlamentsbetriebs in die Verfassungsbeschwerde. Prüfe im Zweifel beide Verfahrensarten kurz an und begründe die Wahl, statt eine davon stillschweigend zu übergehen.

Beratungsrecht vor dem Bundesverfassungsgericht: der Fall Heilmann

Wie weit der Schutz im Gesetzgebungsverfahren reicht, hat das Gericht zuletzt im Streit um das Gebäudeenergiegesetz geklärt (BVerfG, Urt. v. 23.07.2026, 2 BvE 4/23). Der Abgeordnete Thomas Heilmann hatte 2023 gerügt, dass wesentliche Änderungsanträge erst kurz vor der Abstimmung vorlagen. Im Eilverfahren hatte er Erfolg: Das Gericht stoppte die zweite und dritte Lesung mit einstweiliger Anordnung vom 05.07.2023.

In der Hauptsache verwarf das Gericht die Anträge als unzulässig: Heilmann hatte nicht schlüssig dargelegt, dass seine Mitwirkungsrechte leergelaufen waren. Der Maßstab, an dem das Gericht ihn gemessen hat, steht trotzdem in den Leitsätzen. Zum freien Mandat gehört ein Beratungs- und Informationsrecht: Abgeordnete müssen sich über den Beratungsgegenstand eine Meinung bilden und auf den Beschlussinhalt Einfluss nehmen können. Verletzt ist Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG erst, wenn ein öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument gar nicht ermöglicht wird, etwa weil eine gemeinsame Diskussionsgrundlage fehlt. Ein subjektives Recht auf eine öffentliche Anhörung folgt daraus nicht, und informieren müssen sich Abgeordnete auch selbst, etwa über den Wissenschaftlichen Dienst. Die Verfassung setzt der Beschleunigung von Gesetzgebungsverfahren damit eine Grenze, ohne eine bestimmte Mindestfrist zu nennen.

Das freie Mandat in der Klausur: typische Fehler

Das freie Mandat taucht in Klausuren an drei Stellen auf: als Zulässigkeitsfrage im Organstreit, als Begründetheitsmaßstab bei Geschäftsordnungsstreitigkeiten und als Nebenfrage bei Immunität und Indemnität.

Falsche Verfahrensart und veraltete Normkette

Gegen eine Maßnahme des Bundestages ist der Organstreit statthaft. Mit einer Verfassungsbeschwerde ist die Zulässigkeit erledigt, bevor die Prüfung richtig begonnen hat. Dazu kommt die Fundstelle. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG als geltendes Recht stimmt seit Ende 2024 nicht mehr.

Partei, Fraktion und Mandat durcheinander

Partei, Fraktion und Mandat sind drei verschiedene Ebenen. Die Partei ist eine private Vereinigung nach Art. 21 GG, die Fraktion ein Teil des Bundestages, das Mandat ein persönlicher Status. Ein Parteiausschluss lässt Fraktion und Mandat unberührt, ein Fraktionsausschluss lässt das Mandat unberührt, und nur das Parteiverbot greift auf das Mandat durch. Wird diese Reihenfolge vermischt, gerät die ganze Prüfung durcheinander.

Bleibt die Grundrechtsprüfung. Für sein Rederecht kann sich ein Abgeordneter nicht auf Art. 5 Abs. 1 GG berufen, sondern nur auf seinen Status. Und bei der Rechtfertigung fehlt oft der Hinweis, dass Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG keinen Gesetzesvorbehalt kennt, Beschränkungen also nur aus kollidierendem Verfassungsrecht folgen können.

Fazit

Wem schuldet ein Abgeordneter Gehorsam? Das freie Mandat antwortet: niemandem. Der Preis dafür ist, dass die Kontrolle erst bei der nächsten Wahl stattfindet. Rechtlich gibt Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG dem Abgeordneten einen Status, der wie ein Grundrecht geprüft und im Organstreit durchgesetzt wird. Politisch bleibt die Fraktion der stärkere Akteur, und das ist verfassungsrechtlich hinnehmbar, solange sie beim Zwang aufhört.

Für die Klausur brauchst du drei Dinge sicher: das Prüfungsschema, die Abgrenzung von Disziplin und Zwang, die richtige Verfahrensart mit aktueller Normkette. Den Rest liefert der Sachverhalt. Wenn du das Staatsorganisationsrecht systematisch aufbauen willst, findest du auf jurahilfe.de den passenden Lernpfad vom Skript bis zum Abschlusstest.

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