Abstrakte Normenkontrolle, §§ 76 ff. BVerfGG: Schema & Fall

Ein Landesgesetz ist gerade verkündet, ohne dass ein Mieter geklagt oder ein Gericht vorgelegt hat. Trotzdem liegt es kurz darauf in Karlsruhe auf dem Tisch des Bundesverfassungsgerichts. Wie geht das?

Möglich macht es die abstrakte Normenkontrolle nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG und §§ 76 ff. BVerfGG. Die Bundesregierung, eine Landesregierung oder ein Viertel der Mitglieder des Bundestages lässt dabei Bundes- oder Landesrecht auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz prüfen. Einen Rechtsstreit braucht es dafür nicht.

Für dich als Studierenden ist das Verfahren der Rahmen, in dem ganze Gesetze auf den Prüfstand kommen: Hatte der Gesetzgeber die Kompetenz? Lief das Gesetzgebungsverfahren ordnungsgemäß? Verletzt der Inhalt Grundrechte?

Auf einen Blick:

• Das Schema hat drei Stufen: Statthaftigkeit, Zulässigkeit mit sechs Prüfungspunkten, Begründetheit. Obersatz: „Der Antrag hat Erfolg, soweit er zulässig und begründet ist.“
• Antragsberechtigt sind nur die Bundesregierung, jede Landesregierung und ein Viertel der Mitglieder des Bundestages, bei 630 Abgeordneten also mindestens 158. Bundesrat, Fraktionen und einzelne Abgeordnete scheiden aus.
• Der Antrag muss schriftlich eingereicht und begründet werden (§ 23 Abs. 1 BVerfGG), er ist aber nicht fristgebunden.
• Seit dem 28.12.2024 steht die Zuständigkeit in Art. 94 GG. Die Fundstelle Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG gehört zur alten Zählung.
• Ist der Antrag begründet, erklärt das Gericht die Norm in der Regel für nichtig, und zwar mit Gesetzeskraft (§§ 78, 31 Abs. 2 BVerfGG).

Was ist die abstrakte Normenkontrolle?

Die abstrakte Normenkontrolle ist ein Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zur Überprüfung einer Rechtsnorm auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht, losgelöst von jedem Einzelfall. Den Antrag stellen Bundesregierung, Landesregierungen oder ein Viertel der Bundestagsmitglieder. Maßstab ist das Grundgesetz, bei Landesrecht zusätzlich das sonstige Bundesrecht.

„Abstrakt“ heißt sie, weil kein konkreter Fall dahintersteht. Niemand muss durch das Gesetz betroffen sein, kein Gericht muss über einen Streit entscheiden. Das unterscheidet sie von der konkreten Normenkontrolle, bei der ein Fachgericht mitten in einem laufenden Prozess vorlegt. Beide zusammen sind die verfassungsprozessrechtlichen Normenkontrollverfahren.

Schlag die Norm kurz auf. Der Wortlaut enthält schon fast das ganze Zulässigkeitsprogramm:

Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG

„Das Bundesverfassungsgericht entscheidet: […] 2. bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesem Grundgesetz oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Viertels der Mitglieder des Bundestages;“

Du findest darin den Antragsgegenstand (Bundes- oder Landesrecht), den Antragsgrund (Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel), den Prüfungsmaßstab (Grundgesetz, bei Landesrecht auch sonstiges Bundesrecht) und die Antragsberechtigten. Die Einzelheiten regelt das Bundesverfassungsgerichtsgesetz in §§ 76 bis 79 BVerfGG. Eine kompakte Übersicht mit allen Prüfungspunkten hat auch die Wissensseite zur abstrakten Normenkontrolle nach Art. 94 I Nr. 2 GG.

Objektives Verfahren ohne Antragsgegner

Die abstrakte Normenkontrolle schützt keine subjektiven Rechte. Sie dient der Wahrung der Verfassungsordnung, deshalb spricht man von einem objektiven Verfahren oder objektiven Beanstandungsverfahren.

Für das Verfahren folgt daraus:

• Es gibt keinen Antragsgegner. Das Verfahren ist nicht kontradiktorisch; stattdessen gibt das Gericht nach § 77 BVerfGG den beteiligten Verfassungsorganen Gelegenheit zur Äußerung, etwa Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung, bei Landesrecht auch Landesregierung und Landesparlament des betroffenen Landes.
• Das Bundesverfassungsgericht misst die Norm am gesamten Grundgesetz. Rügt eine Landesregierung nur einen Verstoß gegen Art. 12 GG, darf das Gericht das Gesetz trotzdem an anderen Grundrechten und am Kompetenzrecht messen.
• Sobald das Verfahren läuft, hat der Antragsteller es nicht mehr in der Hand. Nimmt er den Antrag zurück, endet es nur, wenn kein öffentliches Interesse an der Klärung besteht; ein Beitritt weiterer Abgeordneter ist nicht vorgesehen.
• Die Entscheidung wirkt gegenüber jedermann (erga omnes), nicht nur zwischen Beteiligten.

Übrigens: Deshalb heißt es auch nicht „Klage“, „Kläger“ und „Beklagter“. Es gibt einen Antrag, einen Antragsteller und Verfahrensbevollmächtigte.

Art. 94 statt Art. 93 GG: die neue Zählung

Ältere Lehrbücher, Skripte und Webseiten zitieren die abstrakte Normenkontrolle noch als Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. Das war bis Ende 2024 richtig. Der Bundestag hat am 19.12.2024 das Grundgesetz geändert, um das Bundesverfassungsgericht gegen politische Einflussnahme abzusichern. Das Änderungsgesetz ist vom 20.12.2024 (BGBl. 2024 I Nr. 439) und gilt seit dem 28.12.2024.

Seitdem regelt Art. 93 GG Stellung und Organisation des Gerichts: zwei Senate mit je acht Richtern, zwölf Jahre Amtszeit, Altersgrenze 68, keine Wiederwahl. Die Zuständigkeiten stehen jetzt in Art. 94 GG. Inhaltlich hat sich an der abstrakten Normenkontrolle nichts geändert. Neu ist nur die Fundstelle. Mehr zu Aufbau und Aufgaben des Gerichts liest du im Beitrag zum Bundesverfassungsgericht und seinen Zuständigkeiten.

Abstrakte Normenkontrolle Schema: Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG

Das Prüfungsschema der abstrakten Normenkontrolle hat drei Stufen: Statthaftigkeit, Zulässigkeit und Begründetheit. Die Zulässigkeit besteht aus sechs Punkten, von der Zuständigkeit des BVerfG bis zu Form und Frist. In der Begründetheit prüfst du die formelle und die materielle Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Norm.

Die Tabelle zeigt das Schema in der Reihenfolge, in der du es im Gutachten abarbeitest:

Statthaftigkeit und Obersatz

Die Fallfrage lautet meist, ob der Antrag Erfolg hat oder Aussicht auf Erfolg hat. Dein Obersatz folgt ihr: „Der Antrag hat Aussicht auf Erfolg, soweit er zulässig und begründet ist.“ Das „soweit“ hat einen Grund. Ein Antrag kann auch nur teilweise Erfolg haben, zum Beispiel wenn nur einzelne Paragrafen eines Gesetzes verfassungswidrig sind.

In der Statthaftigkeit ordnest du das Verfahren ein und grenzt es in einem Satz ab. Ein Formulierungsbeispiel:

„In Betracht kommt eine abstrakte Normenkontrolle, da die Landesregierung die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes vor dem BVerfG feststellen lassen will. Eine konkrete Normenkontrolle scheidet aus, weil das Gesetz nicht entscheidungserheblicher Gegenstand eines Rechtsstreits ist.“

Manche Schemata prüfen die Statthaftigkeit als ersten Punkt der Zulässigkeit. Beides ist vertretbar. Entscheide dich für einen Aufbau und erkläre ihn im Gutachten nicht.

Zulässigkeit und Begründetheit als zwei Prüfungsstufen

Zulässigkeit und Begründetheit trennst du strikt. In der Zulässigkeit geht es nur darum, ob das Gericht sich mit dem Antrag inhaltlich befassen darf. Ob die Norm wirklich verfassungswidrig ist, gehört ausschließlich in die Begründetheit. Der Aufbau ähnelt dem Schema der Verfassungsbeschwerde, allerdings ohne Beschwerdebefugnis, Rechtswegerschöpfung und Monatsfrist. Diese Punkte gibt es bei der abstrakten Normenkontrolle nicht, weil niemand eine eigene Rechtsverletzung geltend macht.

Zulässigkeit der abstrakten Normenkontrolle

Die Zulässigkeit der abstrakten Normenkontrolle setzt sechs Punkte voraus: die Zuständigkeit des BVerfG, einen antragsberechtigten Antragsteller, einen tauglichen Antragsgegenstand, einen Antragsgrund nach § 76 Abs. 1 BVerfGG, ein objektives Klarstellungsinteresse sowie die Einhaltung der Form. Eine Frist gibt es nicht.

Zuständigkeit des BVerfG

Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 6 BVerfGG. Mehr als einen Satz brauchst du dafür in der Klausur nicht. Das BVerfG entscheidet nur in den Fällen, die ihm das Grundgesetz oder ein Bundesgesetz ausdrücklich zuweisen (Enumerationsprinzip), und die abstrakte Normenkontrolle ist einer davon.

Antragsberechtigung: Wer darf den Antrag stellen?

Antragsberechtigt sind nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG und § 76 Abs. 1 BVerfGG nur drei Akteure: die Bundesregierung, jede Landesregierung und ein Viertel der Mitglieder des Bundestages. Die Aufzählung ist abschließend. Eine erweiternde Auslegung oder eine Analogie zugunsten anderer Akteure lehnt das Bundesverfassungsgericht ab.

Für die Bundesregierung braucht es einen Beschluss des Kabinetts; der Bundeskanzler allein kann den Antrag nicht stellen. Landesregierungen können einzeln oder gemeinsam vorgehen. Beim Bundestag zählt die gesetzliche Mitgliederzahl im Zeitpunkt der Antragstellung. Seit der Wahlrechtsreform hat der Bundestag 630 Mitglieder, ein Viertel sind 157,5, also müssen mindestens 158 Abgeordnete den Antrag unterschreiben, und zwar denselben Antrag. Bis 2009 lag die Grenze bei einem Drittel. Ältere Skripte nennen deshalb noch diese Zahl.

Nicht antragsberechtigt sind der Bundesrat, eine einzelne Fraktion, einzelne Abgeordnete, Landtage und Bürger. Auch eine Oppositionsfraktion, die das Viertel nicht erreicht, bekommt kein Antragsrecht. Das hat das BVerfG ausdrücklich für die Zeit der Großen Koalition entschieden, als die Opposition im Bundestag zu klein war (BVerfG, Urteil vom 03.05.2016, 2 BvE 4/14, BVerfGE 142, 25). Abgeordneten, die das Quorum verfehlen, bleibt nur das Organstreitverfahren. Dort geht es aber um die Verletzung von Organrechten, nicht um die Gültigkeit eines Gesetzes.

Antragsgegenstand: Welches Recht lässt sich prüfen?

Antragsgegenstand kann jede Norm des Bundes- oder Landesrechts sein. Erfasst sind formelle Gesetze, aber auch Rechtsverordnungen und Satzungen sowie vorkonstitutionelles Recht, also Recht aus der Zeit vor 1949. Entscheidend ist nur, dass es sich um eine Rechtsnorm handelt. Verwaltungsakte, Urteile oder bloße Gesetzentwürfe scheiden aus.

Die Norm muss existieren. Sie muss ausgefertigt und verkündet sein, in Kraft getreten sein muss sie aber noch nicht, weil es gerade nicht auf ihre Anwendung im Einzelfall ankommt. Eine vorbeugende Kontrolle von Gesetzentwürfen gibt es nicht (Verbot der präventiven Normenkontrolle). Eine Ausnahme gilt für Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen nach Art. 59 Abs. 2 GG: Sie können schon geprüft werden, sobald das Gesetzgebungsverfahren bis auf Ausfertigung und Verkündung abgeschlossen ist, weil die völkerrechtliche Bindung nach der Ratifikation nicht mehr rückgängig zu machen wäre.

Antragsgrund nach § 76 Abs. 1 BVerfGG

Hier liegt der Meinungsstreit dieser Verfahrensart. Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG lässt „Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel“ über die Vereinbarkeit der Norm genügen. § 76 Abs. 1 BVerfGG verlangt mehr: Der Antragsteller muss die Norm entweder für nichtig halten (Nr. 1) oder für gültig halten, nachdem ein Gericht, eine Behörde oder ein Organ des Bundes oder eines Landes sie als unvereinbar nicht angewendet hat (Nr. 2). Bloße Zweifel reichen nach dem einfachen Gesetz also nicht.

Das BVerfG hält § 76 Abs. 1 BVerfGG für verfassungsgemäß. Die Vorschrift konkretisiere Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG (damals noch Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) in zulässiger Weise, das Grundgesetz überlasse die Ausgestaltung des Verfahrens dem Gesetzgeber (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1997, 2 BvF 1/93, BVerfGE 96, 133, 137). Ein Teil der Literatur widerspricht: Ein einfaches Gesetz könne eine Zulässigkeitsvoraussetzung des Grundgesetzes nicht verengen, § 76 Abs. 1 BVerfGG sei deshalb verfassungskonform auszulegen oder sogar verfassungswidrig.

Ich empfehle dir in der Klausur einen pragmatischen Weg. Hält der Antragsteller die Norm für nichtig, ist er nach beiden Ansichten antragsbefugt, und der Streit kann offenbleiben. Entscheiden musst du ihn nur, wenn der Sachverhalt ausdrücklich bloße Zweifel schildert. Dann würde ich der Rechtsprechung folgen: Art. 93 Abs. 5 GG überlässt die Regelung des Verfahrens ausdrücklich dem Bundesgesetz, und § 76 Abs. 1 BVerfGG macht aus dem weiten Wortlaut eine handhabbare Voraussetzung. Eine eigene Verletzung in Rechten verlangt § 76 BVerfGG übrigens nicht, anders als die Klagebefugnis im Verwaltungsprozess.

Objektives Klarstellungsinteresse

Als ungeschriebene Voraussetzung verlangt das Bundesverfassungsgericht ein objektives Klarstellungsinteresse an der Gültigkeit der Norm. Es ersetzt das Rechtsschutzbedürfnis. Ein solches kann es bei einem objektiven Verfahren nicht geben. In aller Regel ist es durch den Antragsgrund indiziert: Hält einer der privilegierten Antragsteller eine Norm für nichtig, besteht auch ein Interesse an der Klärung.

Das Klarstellungsinteresse entfällt nicht schon, wenn die Norm inzwischen außer Kraft getreten ist, denn sie kann für abgeschlossene Sachverhalte weiter Rechtswirkungen entfalten. Unzulässig wird der Antrag erst, wenn von der Norm unter keinem denkbaren Gesichtspunkt mehr Rechtswirkungen ausgehen können. Es schadet auch nicht, dass sich die Norm verfassungskonform auslegen ließe. In der Klausur reicht deshalb meist ein Satz; ausführlicher wirst du nur, wenn der Sachverhalt ein Außerkrafttreten oder eine frühere Entscheidung des BVerfG zu derselben Norm erwähnt.

Form und Frist

Der Antrag ist nach § 23 Abs. 1 BVerfGG schriftlich beim Bundesverfassungsgericht einzureichen und zu begründen. Eine Frist gibt es nicht. Die abstrakte Normenkontrolle ist nicht fristgebunden. Verfassungsbeschwerde (§ 93 BVerfGG) und Organstreit (§ 64 Abs. 3 BVerfGG) kennen dagegen Fristen. Ein Satz wie „Der Antrag ist nicht fristgebunden“ genügt im Gutachten.

Begründetheit der abstrakten Normenkontrolle

Die abstrakte Normenkontrolle ist begründet, wenn die angegriffene Norm gegen höherrangiges Recht verstößt. Bei Bundesrecht ist Maßstab allein das Grundgesetz, bei Landesrecht das Grundgesetz und das sonstige Bundesrecht. Du prüfst zuerst die formelle, dann die materielle Verfassungsmäßigkeit. Der Obersatz lautet: „Der Antrag ist begründet, soweit das Gesetz mit dem Grundgesetz unvereinbar ist.“

Prüfungsmaßstab bei Bundesrecht und Landesrecht

Bei Landesgesetzen musst du den Maßstab genau bestimmen. Das BVerfG misst Landesrecht nur an Bundesrecht, also am Grundgesetz und an sonstigem Bundesrecht, nie an der Landesverfassung. Ob der Landtag die Geschäftsordnung eingehalten oder das Verfahren nach der Landesverfassung korrekt durchlaufen hat, prüfst du deshalb grundsätzlich nicht. Dafür ist das Landesverfassungsgericht zuständig.

Bei Landesrecht kann auch eine einfache Bundesnorm der Maßstab sein, etwa eine Rechtsverordnung des Bundes. Der Wortlaut von Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG spricht ausdrücklich von der „Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht“. Bei Bundesrecht gilt das umgekehrt nicht: Ein Bundesgesetz wird nicht an einer Rechtsverordnung gemessen.

Formelle Verfassungsmäßigkeit

In der formellen Verfassungsmäßigkeit prüfst du Zuständigkeit, Verfahren und Form. Im Kern geht es um die Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG: Durfte der Bund oder das Land die Materie überhaupt regeln? Bei der konkurrierenden Gesetzgebung kommt es darauf an, ob der Bund von seiner Kompetenz abschließend Gebrauch gemacht hat. Dann sind die Länder nach Art. 72 Abs. 1 GG gesperrt.

Beim Bundesgesetz folgt das Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76 ff. GG: Gesetzesinitiative, Beschluss des Bundestages, Beteiligung des Bundesrates als Einspruchs- oder Zustimmungsgesetz, Ausfertigung und Verkündung nach Art. 82 GG. Der Gutachtenstil ist hier derselbe wie bei jeder formellen Rechtmäßigkeitsprüfung von Gesetzen. Ist die Norm schon formell verfassungswidrig, stellst du die materielle Prüfung in der Klausur hilfsgutachterlich an oder lässt sie offen, je nach Bearbeitervermerk.

Materielle Verfassungsmäßigkeit

Materiell prüfst du, ob der Inhalt der Norm mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Meist geht es um Grundrechte, dann folgt die bekannte Prüfung aus Schutzbereich, Eingriff und verfassungsrechtlicher Rechtfertigung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Daneben kommen Staatsstrukturprinzipien in Betracht, etwa das Bestimmtheitsgebot oder das Rückwirkungsverbot, und bei Haushaltsgesetzen die Schuldenregeln der Art. 109, 115 GG.

Weil die Prüfung objektiv ist, kommt es nicht darauf an, wessen Grundrechte betroffen sind. Die Bundesregierung kann ein Landesgesetz mit dem Argument angreifen, es verletze die Berufsfreiheit von Apothekern, obwohl sie selbst kein Grundrechtsträger ist.

Entscheidung des BVerfG und ihre Wirkung

Hält das Bundesverfassungsgericht den Antrag für zulässig und begründet, erklärt es die Norm nach § 78 Satz 1 BVerfGG für nichtig. Diese Entscheidung hat nach § 31 Abs. 2 BVerfGG Gesetzeskraft und wird im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. Statt der Nichtigkeit kann das Gericht die Norm auch nur für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklären.

Nichtigerklärung nach § 78 Satz 1 BVerfGG

Die Nichtigerklärung nach § 78 Satz 1 BVerfGG ist der Grundfall. Die Norm ist dann von Anfang an unwirksam (ex tunc), als hätte es sie nie gegeben. Nach § 78 Satz 2 BVerfGG darf das Gericht weitere Bestimmungen desselben Gesetzes gleich mitverwerfen, wenn sie aus denselben Gründen verfassungswidrig sind, auch wenn der Antrag sie nicht erfasst hat.

Unvereinbarkeitserklärung und Neuregelungsauftrag

Manchmal wäre die Nichtigkeit die schlechtere Lösung. Hat der Gesetzgeber mehrere Wege, einen Verstoß zu beheben, stellt das Gericht nur die Unvereinbarkeit fest. Typisch ist das bei Verstößen gegen den Gleichheitssatz: Der Gesetzgeber kann die Begünstigung allen gewähren, sie allen entziehen oder das System ganz neu ordnen. Die Norm darf dann, soweit sie verfassungswidrig ist, nicht mehr angewendet werden, laufende Verfahren werden ausgesetzt, und der Gesetzgeber muss bis zu einer gesetzten Frist nachbessern.

Noch einen Schritt weiter geht die Anordnung der Fortgeltung. Stell dir eine Sozialleistung vor, die zu niedrig bemessen ist. Erklärte das Gericht die Norm für nichtig, gäbe es gar keine Rechtsgrundlage mehr, und die Betroffenen stünden schlechter da als vorher. Dann bleibt die alte Regelung für eine Übergangszeit anwendbar, bis der Gesetzgeber eine verfassungsgemäße Neuregelung schafft.

Gesetzeskraft und Folgen für Altfälle

Die Entscheidung bindet nach § 31 Abs. 1 BVerfGG alle Verfassungsorgane, Gerichte und Behörden und hat nach § 31 Abs. 2 BVerfGG Gesetzeskraft. Sie wirkt also für und gegen jedermann. Die Entscheidungsformel wird im Bundesgesetzblatt veröffentlicht.

Was mit Entscheidungen geschieht, die schon auf der nichtigen Norm beruhen, regelt § 79 BVerfGG. Gegen ein rechtskräftiges Strafurteil ist die Wiederaufnahme zulässig (Abs. 1). Andere unanfechtbare Entscheidungen bleiben vorbehaltlich besonderer Regelungen bestehen, aus ihnen darf aber nicht mehr vollstreckt werden, und Ansprüche aus ungerechtfertigter Bereicherung sind ausgeschlossen (Abs. 2). Diese Vorschrift sorgt für Rechtssicherheit: Nicht jeder Bescheid der letzten Jahrzehnte wird wieder aufgerollt.

Abgrenzung zu anderen Verfahren

Die abstrakte Normenkontrolle unterscheidet sich von den anderen Verfahren gegen Normen vor allem durch den Antragsteller und den fehlenden Einzelfall. Die konkrete Normenkontrolle startet ein Fachgericht, das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO betrifft untergesetzliches Landesrecht vor dem OVG, die Verfassungsbeschwerde verlangt eine eigene Grundrechtsverletzung.

Die Tabelle stellt die vier Verfahren gegenüber:

Unterschied zur konkreten Normenkontrolle

Bei der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG legt ein Gericht ein Gesetz vor, auf dessen Gültigkeit es in einem laufenden Rechtsstreit ankommt und das es für verfassungswidrig hält. Zweifel genügen dort nicht, das Gericht muss von der Verfassungswidrigkeit überzeugt sein, und die Norm muss entscheidungserheblich sein. Prüfungsgegenstand sind nur formelle, nachkonstitutionelle Gesetze. Die Details stehen auf der Wissensseite zur konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 I GG.

Beide Verfahren können zusammentreffen. Über den Berliner Mietendeckel hat das BVerfG gleichzeitig auf einen Antrag von Bundestagsabgeordneten und auf zwei Richtervorlagen Berliner Zivilgerichte entschieden (dazu unten).

Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO

Das verwaltungsgerichtliche Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO läuft vor dem Oberverwaltungsgericht und betrifft nur untergesetzliche Normen: Bebauungspläne und andere Satzungen nach dem Baugesetzbuch, außerdem sonstige Rechtsvorschriften unter dem Landesgesetz, soweit das Landesrecht das vorsieht, etwa eine kommunale Satzung nach Art. 28 Abs. 2 GG. Antragsbefugt ist jede Person, die eine mögliche Verletzung eigener Rechte geltend macht, und der Antrag ist binnen eines Jahres nach Bekanntmachung zu stellen.

Verfassungsbeschwerde und Organstreit

Die Verfassungsbeschwerde nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 4a GG ist ein subjektives Verfahren. Jedermann kann sie erheben, muss aber geltend machen, selbst, gegenwärtig und unmittelbar in einem Grundrecht verletzt zu sein. Gegen ein Gesetz gilt die Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG. Im Organstreitverfahren nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG streiten Verfassungsorgane um ihre eigenen Rechte, Ziel ist die Feststellung einer Rechtsverletzung durch eine Maßnahme, nicht die Nichtigkeit eines Gesetzes.

Eng verwandt mit der abstrakten Normenkontrolle ist die Erforderlichkeitskontrolle nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 2a GG und § 76 Abs. 2 BVerfGG. Dort prüft das Gericht nur, ob ein Bundesgesetz die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt. Antragsberechtigt sind hier auch der Bundesrat und die Landesparlamente.

Beispiele aus der Rechtsprechung des BVerfG

Abstrakte Normenkontrollen sind selten. Das Bundesverfassungsgericht selbst spricht von wenigen Verfahren pro Jahr, die aber fast durchweg bedeutend sind. Drei Verfahren der letzten Jahre zeigen, wie breit das Spektrum ist: Gesetzgebungskompetenz, Haushaltsrecht und Wahlrecht.

Berliner Mietendeckel

Das Land Berlin hatte die Mieten für frei finanzierten Wohnraum gesetzlich eingefroren und Obergrenzen festgelegt. Abgeordnete des Bundestages beantragten eine abstrakte Normenkontrolle, zugleich legten zwei Berliner Zivilgerichte das Gesetz im Wege der konkreten Normenkontrolle vor. Das BVerfG erklärte das Gesetz für nichtig (BVerfG, Beschluss vom 25.03.2021, 2 BvF 1/20, BVerfGE 157, 223).

Die Begründung lag ausschließlich im Kompetenzrecht. Mietpreisrecht ist bürgerliches Recht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, und der Bund hat mit §§ 556 bis 561 BGB davon abschließend Gebrauch gemacht. Für ein Landesgesetz blieb nach Art. 72 Abs. 1 GG kein Raum. Ob der Mietendeckel Grundrechte der Vermieter verletzte, musste das Gericht deshalb gar nicht mehr prüfen. Im selben Verfahren wies es außerdem den Versuch weiterer Abgeordneter zurück, dem Verfahren nachträglich beizutreten.

Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021

Der Bund hatte Kreditermächtigungen über 60 Milliarden Euro, die für die Bewältigung der Corona-Pandemie vorgesehen waren, nachträglich in den Energie- und Klimafonds verschoben. Abgeordnete der damaligen Oppositionsfraktion CDU/CSU griffen das Gesetz an. Das BVerfG erklärte das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 für nichtig (BVerfG, Urteil vom 15.11.2023, 2 BvF 1/22).

Tragend war, dass zwischen der Notlage und der Kreditaufnahme ein sachlicher Veranlassungszusammenhang bestehen muss, den der Gesetzgeber darzulegen hat. Außerdem verletzte die Umbuchung die Haushaltsgrundsätze der Jährlichkeit, Jährigkeit und Vorherigkeit. Einen vorher gestellten Eilantrag hatte das Gericht im November 2022 noch abgelehnt; die einstweilige Anordnung nach § 32 BVerfGG ist auch in der abstrakten Normenkontrolle möglich.

Wahlrechtsreform 2023

Die Wahlrechtsreform von 2023 hat den Bundestag auf 630 Sitze begrenzt. Gegen das neue Bundeswahlgesetz zogen unter anderem die Bayerische Staatsregierung und Bundestagsabgeordnete per abstrakter Normenkontrolle nach Karlsruhe, parallel liefen Organstreitverfahren und Verfassungsbeschwerden. Das BVerfG entschied über alle Verfahren gemeinsam (BVerfG, Urteil vom 30.07.2024, 2 BvF 1/23).

Das Zweitstimmendeckungsverfahren hielt es für verfassungsgemäß. Die Fünf-Prozent-Sperrklausel ohne Grundmandatsklausel war dagegen in ihrer konkreten Ausgestaltung mit Art. 21 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar; bis zu einer Neuregelung gilt sie mit der Maßgabe fort, dass Parteien unter fünf Prozent nur dann unberücksichtigt bleiben, wenn ihre Bewerber in weniger als drei Wahlkreisen die meisten Erststimmen erhalten haben. Das Urteil zeigt die Unvereinbarkeitserklärung mit Übergangsregel aus der Praxis. Die Hintergründe zu Gleichheit der Wahl und Sperrklausel findest du bei den Wahlrechtsgrundsätzen des Art. 38 GG.

Klausurfall zur abstrakten Normenkontrolle

Am besten verstehst du das Schema an einem Fall. Der folgende Sachverhalt verbindet Zulässigkeit und Kompetenzprüfung, so wie sie in einer Anfängerklausur im Staatsorganisationsrecht zusammenkommen können.

Sachverhalt

Der Landtag des Landes L beschließt ein „Landesgesetz über Höchstgeschwindigkeiten auf Landstraßen“. Es setzt für alle Landstraßen außerorts ein Tempolimit von 80 km/h fest. Das Gesetz wird ordnungsgemäß ausgefertigt und verkündet und soll drei Monate später in Kraft treten. Nach der Landesverfassung von L hätte der Landtag das Gesetz in zwei Lesungen beraten müssen; er hat es nur in einer Lesung beschlossen.

170 Abgeordnete des Bundestages halten das Gesetz für nichtig. Sie reichen gemeinsam einen schriftlich begründeten Antrag beim Bundesverfassungsgericht ein. Bearbeitervermerk: Gehe davon aus, dass der Bund die zulässigen Höchstgeschwindigkeiten durch Bundesgesetz abschließend geregelt hat. Hat der Antrag Aussicht auf Erfolg?

Zulässigkeit: Antragsberechtigung, Antragsgegenstand und Antragsgrund

Die abstrakte Normenkontrolle ist statthaft, weil die Abgeordneten ein Gesetz losgelöst von einem Rechtsstreit überprüfen lassen wollen. Antragsberechtigt ist ein Viertel der Mitglieder des Bundestages. Bei 630 gesetzlichen Mitgliedern sind das mindestens 158. Die 170 Abgeordneten erreichen das Quorum und stellen einen einheitlichen Antrag.

Antragsgegenstand ist das Landesgesetz. Dass es noch nicht in Kraft getreten ist, schadet nicht: Es ist ausgefertigt und verkündet und damit existentes Recht, die abstrakte Normenkontrolle hängt nicht von der Anwendung im Einzelfall ab. Einen Antragsgrund nach § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG gibt es ebenfalls, denn die Abgeordneten halten das Gesetz für nichtig. Auf den Streit, ob bloße Zweifel genügen würden, kommt es daher nicht an.

Übrige Voraussetzungen: Zuständigkeit, objektives Klarstellungsinteresse und Form

Das BVerfG ist nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG zuständig. Das objektive Klarstellungsinteresse ist durch den Antragsgrund indiziert, Anhaltspunkte für einen Wegfall gibt es nicht. Der Antrag ist schriftlich und begründet eingereicht (§ 23 Abs. 1 BVerfGG), eine Frist ist nicht zu beachten. Der Antrag ist zulässig.

Begründetheit: formelle Verfassungsmäßigkeit und materielle Verfassungsmäßigkeit

Maßstab ist allein Bundesrecht. Dass der Landtag gegen die Landesverfassung verstoßen hat, weil er nur eine Lesung abgehalten hat, prüft das BVerfG deshalb nicht. Diesen Fehler hätte das Landesverfassungsgericht zu beurteilen.

Das Land L müsste aber die Gesetzgebungskompetenz gehabt haben. Grundsätzlich haben nach Art. 70 Abs. 1 GG die Länder das Recht der Gesetzgebung. Der Straßenverkehr gehört jedoch nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG zur konkurrierenden Gesetzgebung. Nach Art. 72 Abs. 1 GG dürfen die Länder dort nur regeln, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Laut Bearbeitervermerk hat der Bund die Höchstgeschwindigkeiten abschließend geregelt. Das Land war also gesperrt, das Gesetz ist formell verfassungswidrig. Auf die materielle Verfassungsmäßigkeit kommt es nicht mehr an.

Ergebnis: Der Antrag ist zulässig und begründet. Das BVerfG wird das Landesgesetz nach § 78 Satz 1 BVerfGG für nichtig erklären; die Entscheidung hat Gesetzeskraft.

Typische Fehler in der Klausur

Diese Fehler solltest du in der Klausur vermeiden:

• „Klage“, „Kläger“ oder „Beklagter“ statt Antrag und Antragsteller schreiben.
• Einen Antragsgegner benennen, obwohl das Verfahren nicht kontradiktorisch ist.
• Den Bundesrat oder eine einzelne Fraktion als Antragsteller durchgehen lassen.
• Eine Antragsfrist prüfen, etwa die Monatsfrist der Verfassungsbeschwerde.
• Ein Landesgesetz an der Landesverfassung messen.
• Die Zulässigkeit verneinen, weil das Gesetz noch nicht in Kraft ist.
• Das Quorum mit einem Drittel statt einem Viertel berechnen, wie es bis 2009 galt.
• Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zitieren, obwohl die Vorschrift seit Ende 2024 in Art. 94 GG steht.

Fazit

Die abstrakte Normenkontrolle ist das Verfahren, in dem Bundesregierung, Landesregierungen oder ein Viertel des Bundestages ganze Gesetze vom Bundesverfassungsgericht prüfen lassen, ohne selbst betroffen zu sein. Weil sie objektiv ist, gibt es keinen Antragsgegner, keine Frist und kein Rechtsschutzbedürfnis, sondern ein objektives Klarstellungsinteresse. In der Klausur schreibst du die Zulässigkeit knapp und investierst die Zeit in die Begründetheit, meist in die Gesetzgebungskompetenz oder die Grundrechte. Den Streit um § 76 Abs. 1 BVerfGG entscheidest du nur, wenn der Sachverhalt bloße Zweifel schildert. Wenn du die Prüfungspunkte ohne Nachschlagen abrufen willst, festigst du sie am besten mit den Karteikarten im Wiederholungssystem von jurahilfe.de.

Weiterlesen

• Judikative: rechtsprechende Gewalt, Definition & Bedeutung: ordnet das Bundesverfassungsgericht in die dritte Gewalt ein und erklärt, was Rechtsprechung im Sinne des Art. 92 GG ausmacht.
• Freies Mandat und imperatives Mandat nach Art. 38 GG: zeigt, welche Rechte Abgeordnete haben und wann sie diese im Organstreit verteidigen.
• Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO: das subjektive Gegenstück aus dem Verwaltungsprozess, mit Klagebefugnis und Frist.
• Öffentliches Recht im Jurastudium: der Überblick über Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Europarecht, in den sich das Verfassungsprozessrecht einfügt.