Organe der EU, Art. 13 EUV: Die 7 Institutionen & Aufgaben

Zwei Organe der Europäischen Union haben das Wort Rat im Namen. Ein drittes Gremium heißt fast genauso und gehört gar nicht dazu.

Die Organe der EU zählt Art. 13 Abs. 1 EUV abschließend auf: Europäisches Parlament, Europäischer Rat, Rat, Europäische Kommission, Gerichtshof der Europäischen Union, Europäische Zentralbank und Rechnungshof. Ein achtes gibt es nicht. Alles andere, was in Brüssel Briefköpfe hat, sind Einrichtungen und sonstige Stellen. Die frühere Europäische Gemeinschaft ist darin aufgegangen, seit dem Vertrag von Lissabon gibt es nur noch die Union.

Die Aufzählung ist Prüfungsstoff, weil am Anfang einer europarechtlichen Prüfung meist die Frage steht, welches Organ gehandelt hat und ob es dafür zuständig war. Die Antwort entscheidet über die Rechtsgrundlage, über das Verfahren und über die richtige Klageart.

Auf einen Blick:

• Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV nennt sieben Organe. Der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik gehört nicht dazu, der Europarat erst recht nicht.
• Europäischer Rat (Art. 15 EUV) gleich Staats- und Regierungschefs, gibt die politische Richtung vor und wird ausdrücklich nicht gesetzgeberisch tätig. Rat (Art. 16 EUV) gleich Fachminister, ist zusammen mit dem Parlament Gesetzgeber.
• Die Kommission hat nach Art. 17 Abs. 2 EUV das Initiativmonopol. Parlament und Rat können sie auffordern, einen Vorschlag vorzulegen, ihn selbst einbringen können sie nicht.
• Maßstab des Organgefüges ist das institutionelle Gleichgewicht nach Art. 13 Abs. 2 EUV: Jedes Organ handelt nur im Rahmen seiner Befugnisse und respektiert die der anderen. Eine strikte Gewaltenteilung kennt die Union nicht.
• Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren steht in Art. 294 AEUV. In der Praxis wird der Kompromiss im Trilog ausgehandelt, den die Verträge so gar nicht kennen.

Organe der Europäischen Union: die 7 EU Institutionen nach Art. 13 EUV

Der Gründungsvertrag trägt den Namen ausgeschrieben: Vertrag über die Europäische Union. Niemand sagt das, alle sagen EUV. Sein Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV ist eine Aufzählung, und sie ist abschließend. Welche Organe die EU hat, steht in diesem einen Satz. Er lohnt sich im Wortlaut, weil die Reihenfolge nicht zufällig ist: Das Parlament steht vorn, die Rechnungsprüfung am Ende.

Art. 13 Abs. 1 EUV

„Die Union verfügt über einen institutionellen Rahmen, der zum Zweck hat, ihren Werten Geltung zu verschaffen, ihre Ziele zu verfolgen, ihren Interessen, denen ihrer Bürgerinnen und Bürger und denen der Mitgliedstaaten zu dienen sowie die Kohärenz, Effizienz und Kontinuität ihrer Politik und ihrer Maßnahmen sicherzustellen. Die Organe der Union sind: das Europäische Parlament, der Europäische Rat, der Rat, die Europäische Kommission, der Gerichtshof der Europäischen Union, die Europäische Zentralbank, der Rechnungshof.“

Die sieben Organe der EU einfach erklärt

Die folgende Übersicht ordnet jedem Organ seine Norm, seine Zusammensetzung, seine Kernaufgabe und seinen Sitz zu. Sie ist der Grundriss, den die weiteren Abschnitte ausfüllen.

Dieselbe Systematik steht kurz gefasst auf der Wissensseite zu den Organen der europäischen Union nach Art. 13 ff. EUV. Eine Ebene darüber liegt die Rechtsnatur der Europäischen Union. Drei Organe entscheiden über Recht, eines wendet es an, eines prüft es, eines führt die Währung und eines rechnet nach. Diese Grobeinteilung reicht als Einstieg in jede Klausur. Sie erklärt auch, warum die EU kein Parlament im deutschen Sinne hat. Das Europäische Parlament teilt sich die Gesetzgebung mit dem Rat. Gesetze vorschlagen darf es trotzdem nicht.

EU Institutionen, Einrichtungen und Agenturen: der Unterschied

Organe und Einrichtungen der Union: diese Wortpaarung zieht sich durch die Verträge, und sie meint zwei verschiedene Dinge. Neben den EU-Organen gibt es also Einrichtungen und sonstige Stellen. Der Unterschied hat eine Rechtsfolge: Nur Organen weisen die Verträge eigene Befugnisse zu, und nur sie sind privilegiert klagebefugt nach Art. 263 Abs. 2 AEUV.

Art. 13 Abs. 4 EUV nennt zwei beratende Gremien, die ausdrücklich keine Organe sind. Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss heißt das eine. Es vertritt Arbeitgeber, Gewerkschaften und Verbände. Europäischer Ausschuss der Regionen heißt das andere. Es spricht für Städte, Gemeinden und Regionen. Dazu kommen die Agenturen der EU, von der Europäischen Arzneimittel-Agentur bis zur Bankenaufsicht, das Amt für Veröffentlichungen und das Amt für Personalauswahl. Sie alle arbeiten im Auftrag der Organe, sie ersetzen sie nicht. In Organigrammen stehen diese Institutionen der EU gleichberechtigt neben den sieben EU-Organen, rechtlich sind sie es nicht.

Auch die Europäische Investitionsbank ist kein Organ, obwohl sie Geld in dreistelliger Milliardenhöhe bewegt. Und der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, den Art. 18 EUV regelt, ist ein Amt, kein Organ. Er sitzt der Ratsformation Auswärtige Angelegenheiten vor und ist zugleich Vizepräsident der Kommission. Aus dieser Doppelstellung rührt die häufige Verwechslung.

Das Europäische Parlament, Art. 14 EUV: Aufgaben und Zusammensetzung

Das Europäische Parlament ist das einzige Organ der Union, das die Bürgerinnen und Bürger direkt wählen. Seine Stellung verdankt es damit unmittelbar den Bürgerinnen und Bürgern. Die Regierungen der EU sind im Rat und im Europäischen Rat vertreten. Art. 14 Abs. 1 EUV verteilt seine Aufgaben auf vier Felder. Es wird gemeinsam mit dem Rat als Gesetzgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus. Dazu kommen Aufgaben der politischen Kontrolle. Und es wählt den Präsidenten der Kommission.

Diese Formulierung ist präziser, als sie beim ersten Lesen wirkt. Das Parlament ist Gesetzgeber, aber nie allein. Es kontrolliert die Kommission, aber es regiert nicht. Und es wählt den Kommissionspräsidenten, ohne ihn vorschlagen zu dürfen.

Degressive Proportionalität: wie sich die 720 Sitze verteilen

Das Parlament besteht seit der Europawahl 2024 aus 720 Abgeordneten. Art. 14 Abs. 2 EUV setzt drei Grenzen: höchstens 750 Mitglieder zuzüglich des Präsidenten, mindestens sechs Sitze je Mitgliedstaat, höchstens 96 Sitze für einen einzelnen Staat. Deutschland stellt als bevölkerungsreichstes Land die vollen 96 Abgeordneten, Malta die sechs des Minimums.

Dazwischen liegt die degressive Proportionalität. Sie bedeutet: Je größer ein Mitgliedstaat ist, desto mehr Einwohner muss ein Abgeordneter vertreten. Ein deutscher Sitz steht für rund 870.000 Menschen, ein maltesischer für rund 100.000. Der Grundsatz der Wahlgleichheit, wie ihn die fünf Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 GG für die Bundestagswahl vorgeben, gilt auf Unionsebene also bewusst nur eingeschränkt. Die Verträge nehmen das in Kauf, damit kleine Staaten überhaupt hörbar bleiben.

Die konkrete Sitzverteilung legt nicht der Vertrag fest, sondern ein Beschluss des Europäischen Rates, den dieser einstimmig auf Initiative des Parlaments und mit dessen Zustimmung erlässt. Der geltende Beschluss (EU) 2023/2061 hat die Zahl von 705 auf 720 angehoben. Gewählt wird für fünf Jahre, in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl (Art. 14 Abs. 3 EUV).

Gesetzgebung, Haushalt und die Kontrolle der Kommission

Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren steht das Parlament dem Rat gleichberechtigt gegenüber: Ohne seine Zustimmung entsteht kein Rechtsakt. Beim Haushalt gilt dasselbe, und dort liegt historisch die Wurzel seiner Macht, denn Haushaltsrechte hatte das Parlament schon, als es gesetzgeberisch noch kaum mitreden durfte.

Die politische Kontrolle läuft über mehrere Instrumente. Das Parlament richtet Anfragen an die Kommission und setzt Untersuchungsausschüsse ein. Der Jahresbericht des Rechnungshofs ist seine Grundlage, wenn es der Kommission nach Art. 319 Abs. 1 AEUV die Entlastung erteilt oder verweigert. Das schärfste Mittel ist der Misstrauensantrag nach Art. 234 AEUV. Nimmt das Parlament ihn an, müssen alle Mitglieder der Kommission geschlossen ihr Amt niederlegen (Art. 17 Abs. 8 EUV). Angenommen wurde noch nie einer. Der bekannteste Versuch scheiterte im Januar 1999 in der Abstimmung. Die Santer-Kommission trat zwei Monate später trotzdem geschlossen zurück. Vorausgegangen war die Rüge eines unabhängigen Sachverständigenausschusses, und ein zweiter Antrag drohte.

Warum das Europäische Parlament kein Initiativrecht hat

Hier liegt der wichtigste Unterschied zum Bundestag, und er wird in Klausuren gern übersehen. Nach Art. 17 Abs. 2 EUV darf ein Gesetzgebungsakt der Union grundsätzlich nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden. Das Parlament kann die Kommission nach Art. 225 AEUV auffordern, einen Vorschlag zu unterbreiten, und sie muss die Ablehnung begründen. Einen eigenen Entwurf einbringen kann es nicht.

Die Begründung dafür ist funktional: Die Kommission vertritt das allgemeine Unionsinteresse, während Parlament und Rat unterschiedliche Interessenlagen abbilden. Das Initiativmonopol soll verhindern, dass sich nationale oder parteipolitische Vorstöße ohne Prüfung der Gesamtwirkung in Unionsrecht verwandeln. Überzeugend finde ich das nur zur Hälfte: Ein direkt gewähltes Parlament ohne Initiativrecht bleibt eine Besonderheit, die sich im Vergleich mit jedem nationalen Parlament schwer begründen lässt.

Der Europäische Rat, Art. 15 EUV: die politische Richtung der Union

Der Europäische Rat gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten fest. Dann folgt in Art. 15 Abs. 1 S. 2 EUV der entscheidende Halbsatz: „Er wird nicht gesetzgeberisch tätig.“

Das ist die Trennlinie, an der die meisten Verwechslungen auffliegen. Der Europäische Rat setzt die Agenda, er beschließt keine Verordnungen und keine Richtlinien. Wenn ein Rechtsakt zu prüfen ist, kommt er nie von ihm.

Staats- und Regierungschefs: Zusammensetzung und Präsident

Der Europäische Rat besteht aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Kommission (Art. 15 Abs. 2 EUV). Am Tisch sitzen also die Regierungen der EU-Staaten. Vertreten werden sie durch die Staats- und Regierungschefs der EU. Der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik nimmt an den Arbeiten teil, ohne Mitglied zu sein. Zusammen kommt das Gremium zweimal pro Halbjahr, also viermal im Jahr, dazu bei Bedarf zu außerordentlichen Tagungen.

Der Präsident des Europäischen Rates wird mit qualifizierter Mehrheit für zweieinhalb Jahre gewählt, einmalige Wiederwahl möglich (Art. 15 Abs. 5 EUV). Ein einzelstaatliches Amt darf er daneben nicht ausüben, er ist also kein amtierender Regierungschef. Entschieden wird im Europäischen Rat grundsätzlich im Konsens (Art. 15 Abs. 4 EUV), und dieser Konsenszwang erklärt, warum seine Gipfel so lange dauern.

Warum der Europäische Rat nicht gesetzgeberisch tätig wird

Das Verbot ist kein Redaktionsversehen. Der Europäische Rat versammelt die Spitzen der nationalen Exekutiven. Gäbe man ihm Gesetzgebungsbefugnisse, entstünde ein Organ, das ohne parlamentarische Beteiligung unmittelbar geltendes Recht setzt. Die ohnehin dünne demokratische Legitimation der Union würde noch dünner.

Praktisch bleibt sein Einfluss trotzdem groß. Er entscheidet über Vertragsänderungen, über Beitritte, über die Zusammensetzung des Parlaments und über personelle Schlüsselfragen. Er schlägt dem Parlament den Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten vor und ernennt am Ende die gesamte Kommission. Seine Schlussfolgerungen geben die politische Linie der Union vor. Rechtsverbindlich sind sie nicht, sie binden die Organe nur politisch.

Der Rat der Europäischen Union, Art. 16 EUV: die Kammer der Mitgliedstaaten

Der Rat der Europäischen Union heißt im Vertragstext schlicht „der Rat“, umgangssprachlich auch Ministerrat. Er wird gemeinsam mit dem Europäischen Parlament als Gesetzgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus (Art. 16 Abs. 1 EUV). Dazu kommen die Festlegung der Politik und die Koordinierung.

Er besteht aus je einem Vertreter jedes Mitgliedstaats auf Ministerebene, der befugt ist, für seine Regierung verbindlich zu handeln und das Stimmrecht auszuüben (Art. 16 Abs. 2 EUV). Übrigens muss das nicht zwingend ein Bundesminister sein. Betrifft eine Ratstagung im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder in schulischer Bildung, Kultur oder Rundfunk, geht die Verhandlungsführung nach Art. 23 Abs. 6 GG an einen Ländervertreter. Benannt wird er vom Bundesrat.

Ratsformationen, Vorsitz und der Ausschuss der Ständigen Vertreter

Der Rat tagt in wechselnden Zusammensetzungen, den Ratsformationen. Zehn gibt es davon, von Allgemeine Angelegenheiten über Wirtschaft und Finanzen bis Umwelt. Die Besetzung richtet sich nach dem Thema: Landwirtschaftsfragen verhandeln die Landwirtschaftsminister, Justizfragen die Justizminister. Rechtlich bleibt es dabei immer dasselbe Organ, die Formation ändert nur die Besetzung.

Den Vorsitz führen die Mitgliedstaaten im halbjährlichen Wechsel nach einem System der gleichberechtigten Rotation (Art. 16 Abs. 9 EUV). Eine Formation ist ausgenommen: Dem Rat für Auswärtige Angelegenheiten sitzt dauerhaft der Hohe Vertreter vor.

Der Rat für Auswärtige Angelegenheiten und die Außen- und Sicherheitspolitik

In der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik arbeitet die Union anders als im übrigen Unionsrecht. Hier entscheidet der Rat grundsätzlich einstimmig. Das Parlament wird nur unterrichtet und angehört. Der Gerichtshof ist nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 EUV weitgehend nicht zuständig. Von den supranationalen Strukturen bleibt in diesem Feld wenig übrig. Im Kern ist es zwischenstaatliche Zusammenarbeit geblieben.

Vorbereitet wird die Arbeit des Rates vom Ausschuss der Ständigen Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, dem AStV oder Coreper (Art. 16 Abs. 7 EUV). Dort sitzen die EU-Botschafter der Mitgliedstaaten und klären den Großteil der Dossiers vorab. Was der AStV einvernehmlich durchverhandelt hat, nickt der Rat als sogenannten A-Punkt ohne Aussprache ab. Ein erheblicher Teil der europäischen Gesetzgebung wird damit auf Beamtenebene entschieden.

Qualifizierte Mehrheit: 55 Prozent der Staaten, 65 Prozent der Bevölkerung

Soweit die Verträge nichts anderes bestimmen, beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit (Art. 16 Abs. 3 EUV). Die doppelte Mehrheit verlangt zweierlei. Erstens mindestens 55 Prozent der Mitglieder des Rates, gebildet aus mindestens 15 Mitgliedstaaten. Zweitens müssen die von ihnen vertretenen Staaten zusammen mindestens 65 Prozent der Bevölkerung der Union ausmachen (Art. 16 Abs. 4 EUV).

Für eine Sperrminorität braucht es mindestens vier Mitglieder des Rates. Die Zahl ist der eigentliche Clou der Regelung. Deutschland, Frankreich und Italien stellen zusammen rund 47 Prozent der Unionsbevölkerung. Ohne die Vier-Staaten-Schwelle könnten sie zu dritt jede Entscheidung blockieren. Die Vier-Staaten-Schwelle schließt eine Blockade zu dritt aus.

Der Rat tagt öffentlich, wenn er über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten berät und abstimmt (Art. 16 Abs. 8 EUV). Jede Tagung zerfällt deshalb in zwei Teile, einen legislativen und einen nicht-legislativen.

Die Europäische Kommission, Art. 17 EUV: Initiativmonopol und Hüterin der Verträge

Die Kommission ist das Organ, das die Union nach außen und nach innen zusammenhält. Ihre Aufgaben stehen in sieben Unterabsätzen des Art. 17 Abs. 1 EUV. Sie fördert die allgemeinen Interessen der Union und sorgt für die Anwendung der Verträge. Sie überwacht die Anwendung des Unionsrechts unter der Kontrolle des Gerichtshofs. Sie führt den Haushaltsplan aus und übt Koordinierungs-, Exekutiv- und Verwaltungsfunktionen aus. Nach außen vertritt sie die Union, und sie leitet die Programmplanung ein.

Sie fördert damit die Interessen der EU als Ganzes und stellt sicher, dass beschlossenes Unionsrecht auch angewandt wird. Aus dem zweiten Punkt folgt der Beiname „Hüterin der Verträge“. Hält ein Mitgliedstaat sich nicht an das Unionsrecht, leitet die Kommission das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV ein. Die Arbeit der Kommission reicht damit bis in die Mitgliedstaaten und bindet auch Unternehmen, die sich vor nationalen Gerichten auf Unionsrecht berufen. Sie sorgt dafür, dass Unionsrecht in 27 Rechtsordnungen tatsächlich ankommt. Dadurch bleibt das Verhältnis zwischen Unionsrecht und nationalem Recht keine theoretische Frage.

Wie die Europäische Kommission ins Amt kommt und wieder gehen muss

Das Verfahren in Art. 17 Abs. 7 EUV verteilt die Macht bewusst auf drei Organe. Zuerst schlägt der Europäische Rat mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Präsidenten vor und berücksichtigt dabei das Ergebnis der Europawahl. Dann wählt das Parlament diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Scheitert er, hat der Europäische Rat einen Monat Zeit für einen neuen Vorschlag.

Anschließend stellt der Rat im Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten die Liste der übrigen Kommissionsmitglieder auf. Das Kollegium stellt sich einem Zustimmungsvotum des Parlaments, und erst danach ernennt der Europäische Rat die Kommission mit qualifizierter Mehrheit. Das Parlament stimmt dabei über das gesamte Kollegium ab, nicht über einzelne Kommissare. Daraus folgt sein Druckmittel: Wenn es einen einzelnen Kandidaten ablehnt, gefährdet das die ganze Kommission.

Die Amtszeit beträgt fünf Jahre. Die Mitglieder üben ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit aus und dürfen von keiner Regierung Weisungen einholen oder entgegennehmen (Art. 17 Abs. 3 EUV). Sie vertreten also ausdrücklich nicht ihren Herkunftsstaat, auch wenn jeder Mitgliedstaat einen stellt.

Ein Kommissar je Mitgliedstaat statt der Zwei-Drittel-Regel

Hier steckt eine Falle, die viele Lehrbücher nicht aktualisiert haben. Art. 17 Abs. 5 EUV bestimmt dem Wortlaut nach, dass die Kommission ab dem 1. November 2014 nur noch aus so vielen Mitgliedern besteht, wie zwei Dritteln der Zahl der Mitgliedstaaten entspricht. Angewandt wurde diese Regel nie.

Derselbe Absatz erlaubt dem Europäischen Rat nämlich, die Zahl einstimmig zu ändern. So kam es auch. Mit dem Beschluss 2013/272/EU vom 22. Mai 2013 hat der Europäische Rat festgelegt, dass die Kommission aus so vielen Mitgliedern besteht, wie es Mitgliedstaaten gibt. Jeder Staat stellt also weiterhin ein Kommissionsmitglied, die Kommission hat 27. Der Hintergrund war politisch. Irland hatte den Vertrag von Lissabon im ersten Anlauf abgelehnt. Die Zusage, dass jedes Land seinen Kommissar behält, gehörte zum Paket, mit dem die zweite Abstimmung gewonnen wurde.

Für die Klausur heißt das: Den Wortlaut des Art. 17 Abs. 5 EUV zitieren und im selben Atemzug den Beschluss des Europäischen Rates nennen. Der Vertragstext allein liefert an dieser Stelle eine Zahl, die seit über einem Jahrzehnt nicht mehr stimmt.

Der Gerichtshof der Europäischen Union, Art. 19 EUV

Der Gerichtshof der Europäischen Union umfasst den Gerichtshof, das Gericht und Fachgerichte. Er sichert die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge (Art. 19 Abs. 1 EUV). Die Mitgliedstaaten schaffen dafür die erforderlichen Rechtsbehelfe, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist.

Der Name ist die erste Fehlerquelle. „Gerichtshof der Europäischen Union“ bezeichnet das Organ als Ganzes. „Gerichtshof“ allein meint die oberste Instanz darin, den Europäischen Gerichtshof mit seinen Aufgaben nach Art. 267 AEUV. Der EuGH ist also Teil des Organs, nicht das Organ selbst.

Gerichtshof und Gericht: wer wofür zuständig ist

Der Gerichtshof besteht aus einem Richter je Mitgliedstaat und wird von Generalanwälten unterstützt. Das Gericht der EU (EuG) besteht aus mindestens einem Richter je Mitgliedstaat. Richter und Generalanwälte werden von den Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen für sechs Jahre ernannt, Wiederernennung ist zulässig (Art. 19 Abs. 2 EUV).

Die Arbeitsteilung folgt der Klageart und dem Kläger. Das Gericht entscheidet in erster Instanz über Klagen natürlicher und juristischer Personen, etwa im Wettbewerbs- und Beihilferecht oder im Markenrecht. Der Gerichtshof ist für Vorabentscheidungen, Vertragsverletzungsverfahren und Klagen der Mitgliedstaaten und Organe untereinander zuständig, dazu als Rechtsmittelinstanz gegen Entscheidungen des Gerichts.

Vorabentscheidung, Vertragsverletzung, Nichtigkeitsklage

Drei Verfahren solltest du sicher auseinanderhalten können. Das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV ist der Dialog zwischen nationalem Gericht und Gerichtshof. Das nationale Gericht fragt, wie Unionsrecht auszulegen ist. Ob nationales Recht damit vereinbar ist, entscheidet es selbst. Letztinstanzliche Gerichte sind zur Vorlage verpflichtet.

Das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258, 259 AEUV richtet sich gegen einen Mitgliedstaat, der gegen Unionsrecht verstößt; einleiten können es die Kommission oder ein anderer Mitgliedstaat. Die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV zielt auf die Aufhebung einer Handlung der Organe. Privilegierte Kläger sind die Mitgliedstaaten, das Parlament, der Rat und die Kommission, sie müssen kein eigenes Rechtsschutzinteresse darlegen. Wie sich diese Verfahren zueinander verhalten, ordnet die Wissensseite zum Rechtsschutz in der europäischen Union.

Europäische Zentralbank (EZB) und Rechnungshof: zwei Organe, zwei Aufgaben

Zwei Organe fallen in Klausurlösungen regelmäßig unter den Tisch, obwohl Art. 13 Abs. 1 EUV sie gleichrangig neben Parlament, Rat und Kommission stellt. Beide sind seit dem Vertrag von Lissabon beziehungsweise seit Maastricht vollwertige Organe der Union.

Die Europäische Zentralbank im Eurosystem, Art. 282 AEUV

Die Europäische Zentralbank und die nationalen Zentralbanken bilden das Europäische System der Zentralbanken. Zusammen mit den Zentralbanken der Staaten, deren Währung der Euro ist, bildet die EZB das Eurosystem und betreibt die Währungspolitik der Union (Art. 282 Abs. 1 AEUV). Ihr Sitz ist Frankfurt am Main.

Die nationalen Zentralbanken der EU-Mitgliedstaaten zusammen mit der Europäischen Zentralbank bilden damit ein zweistufiges System. Vorrangiges Ziel ist die Preisstabilität. Unbeschadet dieses Ziels unterstützt das System die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union. Die EZB besitzt eigene Rechtspersönlichkeit. Sie allein darf die Ausgabe des Euro genehmigen. In der Ausübung ihrer Befugnisse und der Verwaltung ihrer Mittel ist sie unabhängig (Art. 282 Abs. 3 AEUV). Diese Unabhängigkeit achten die Organe der Union ebenso wie die Regierungen der Mitgliedstaaten, sie ist ausdrücklich im Vertrag verankert.

Juristisch interessant wird die EZB dort, wo Geldpolitik in Wirtschaftspolitik übergeht. Für Geldpolitik ist sie zuständig, für Wirtschaftspolitik nicht, und die Grenze zwischen beidem hat das Bundesverfassungsgericht in den Verfahren zu den Anleihekaufprogrammen über Jahre beschäftigt.

Der Rechnungshof: Prüfung, Zuverlässigkeitserklärung und Entlastung

Der Rechnungshof nimmt die Rechnungsprüfung der Union wahr (Art. 285 AEUV). Er besteht aus einem Staatsangehörigen je Mitgliedstaat, seine Mitglieder üben ihre Aufgaben in voller Unabhängigkeit zum allgemeinen Wohl der Union aus. Er hat seinen Sitz in Luxemburg, die Amtszeit beträgt sechs Jahre.

Sein wichtigstes Produkt ist die Zuverlässigkeitserklärung über die Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge. Er legt sie dem Parlament und dem Rat vor (Art. 287 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV). Sie erscheint mit dem Jahresbericht. Den erstattet er nach Abschluss jedes Haushaltsjahrs (Art. 287 Abs. 4 AEUV). Auf dieser Grundlage erteilt das Parlament der Kommission auf Empfehlung des Rates die Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans (Art. 319 Abs. 1 AEUV). Daneben veröffentlicht der Rechnungshof Sonderberichte zu einzelnen Politikfeldern.

Eigene Sanktionsbefugnisse hat er nicht. Seine Wirkung entsteht über die Öffentlichkeit und über das Parlament, das die Entlastung verweigern kann. Für die Klausur reicht meist die Einordnung: Organ nach Art. 13 EUV, Rechnungsprüfung, kein Gericht und keine Staatsanwaltschaft.

Institutionelles Gleichgewicht statt Gewaltenteilung, Art. 13 Abs. 2 EUV

Die klassische Dreiteilung in Legislative, Exekutive und Judikative passt auf die Union nicht. Rat und Parlament setzen gemeinsam Recht, die Kommission schlägt es vor und führt es zugleich aus, der Europäische Rat steht als politisches Leitorgan daneben. Eine saubere Zuordnung je Organ zu je einer Gewalt scheitert an dieser Verschränkung.

An die Stelle der Gewaltenteilung tritt das institutionelle Gleichgewicht. Art. 13 Abs. 2 EUV formuliert es so: „Jedes Organ handelt nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen, die in den Verträgen festgelegt sind. Die Organe arbeiten loyal zusammen.“ Daraus folgt eine doppelte Pflicht: Kein Organ darf die Befugnisse eines anderen an sich ziehen, und keines darf seine eigenen nicht ausüben.

Das ist mehr als ein Programmsatz. Der Gerichtshof behandelt das institutionelle Gleichgewicht als justiziablen Maßstab, an dem Rechtsakte scheitern können. Die drei folgenden Entscheidungen zeigen, wie das praktisch aussieht.

Die Isoglucose-Rechtsprechung des Gerichtshofs

Der Rat hatte eine Verordnung über Produktionsquoten für Isoglucose erlassen, ohne die Stellungnahme des Parlaments abzuwarten, obwohl der Vertrag dessen Anhörung vorschrieb. Der Gerichtshof erklärte die Verordnung für nichtig (EuGH, Urteil vom 29.10.1980, Rs. 138/79, Roquette Frères gegen Rat).

Die Begründung ist bis heute der Kern der Figur. Die Anhörung des Parlaments ist Ausdruck eines grundlegenden demokratischen Prinzips: Die Völker sind über eine Versammlung von Vertretern an der Ausübung der Hoheitsgewalt beteiligt. Eine verletzte Verfahrensbeteiligung macht den Rechtsakt angreifbar, unabhängig davon, ob die Stellungnahme das Ergebnis geändert hätte.

Klagebefugnis des Parlaments: das Tschernobyl-Urteil

Nach dem Reaktorunglück von Tschernobyl erließ der Rat eine Verordnung über Grenzwerte für Radioaktivität in Lebensmitteln. Aus Sicht des Parlaments stand sie auf der falschen Rechtsgrundlage und umging seine Mitwirkungsrechte. Der Vertragstext sah eine Nichtigkeitsklage des Parlaments damals nicht vor.

Der Gerichtshof half trotzdem (EuGH, Urteil vom 22.05.1990, Rs. 70/88, Parlament gegen Rat). Er leitete aus dem institutionellen Gleichgewicht ein Klagerecht des Parlaments zur Wahrung seiner eigenen Rechte ab, weil ein Gleichgewicht ohne gerichtliche Durchsetzbarkeit leerliefe. Der Vertrag zog später nach: Heute ist das Parlament in Art. 263 Abs. 2 AEUV ausdrücklich privilegierter Kläger.

Grenzen der Delegation: Meroni und die ESMA-Entscheidung

Das institutionelle Gleichgewicht begrenzt auch, was die Organe delegieren dürfen. Den Grundsatz entwickelte der Gerichtshof in der Meroni-Entscheidung (EuGH, Urteil vom 13.06.1958, Rs. 9/56). Eine Übertragung von Befugnissen auf Stellen außerhalb des Vertragsgefüges darf nur eng umgrenzte Durchführungsbefugnisse erfassen. Weite Ermessensspielräume sind ausgeschlossen.

Anwendbar ist das bis heute auf die Agenturen der EU. Ein Beispiel ist die europäische Wertpapieraufsicht ESMA und ihre Befugnis, Leerverkäufe zu untersagen. Der Gerichtshof hielt die Delegation für zulässig, weil sie eng konditioniert und gerichtlich überprüfbar war (EuGH, Urteil vom 22.01.2014, Rs. C-270/12, Vereinigtes Königreich gegen Parlament und Rat). Die Meroni-Grenze gilt also fort, sie ist nur beweglicher geworden.

Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, Art. 294 AEUV

Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren besteht in der gemeinsamen Annahme einer Verordnung, einer Richtlinie oder eines Beschlusses durch das Europäische Parlament und den Rat auf Vorschlag der Kommission (Art. 289 Abs. 1 AEUV). Der Ablauf selbst steht eine Norm weiter, in Art. 294 AEUV. Welche Handlungsform am Ende herauskommt, regelt Art. 288 AEUV. Die Unterschiede zwischen Verordnung, Richtlinie und Beschluss entscheiden darüber, ob der Rechtsakt unmittelbar gilt oder erst umgesetzt werden muss.

Hier arbeiten die drei Organe zusammen. Deshalb ist das Verfahren die beste Übung für das institutionelle Gleichgewicht. Die Kommission schlägt vor, Parlament und Rat entscheiden gemeinsam. Keiner der drei kommt ohne die anderen ans Ziel.

Erste Lesung, zweite Lesung, Vermittlungsausschuss

Der Ablauf ist in Art. 294 AEUV streng getaktet. Die Kommission unterbreitet Parlament und Rat einen Vorschlag. Das Parlament legt seinen Standpunkt in erster Lesung fest. Billigt der Rat ihn, ist der Rechtsakt erlassen; die meisten Verfahren enden genau hier. Der Rechtsakt stammt dann formal vom Parlament und vom Rat gemeinsam.

Billigt der Rat nicht, legt er seinen eigenen Standpunkt fest und übermittelt ihn zurück. Das Parlament hat dann drei Monate und drei Möglichkeiten. Es kann billigen oder schweigen, dann gilt der Rechtsakt in der Fassung des Rates als erlassen. Es kann mit der Mehrheit seiner Mitglieder ablehnen, dann ist der Vorschlag tot. Oder es schlägt Abänderungen vor.

Billigt der Rat diese Abänderungen binnen drei Monaten nicht vollständig, kommt der Vermittlungsausschuss. Einberufen wird er binnen sechs Wochen vom Präsidenten des Rates im Einvernehmen mit dem Präsidenten des Parlaments (Art. 294 Abs. 8 AEUV). Er besteht paritätisch aus Mitgliedern des Rates und ebenso vielen Vertretern des Parlaments und hat sechs Wochen für einen gemeinsamen Entwurf. Gelingt er nicht, gilt der Rechtsakt als nicht erlassen. Gelingt er, haben beide Organe noch einmal sechs Wochen, ihn zu bestätigen. Eine dritte Lesung im Wortsinn gibt es nicht, diese Bestätigung ist sie.

Die folgende Tabelle fasst zusammen, wer in welchem Stadium welche Mehrheit braucht.

Der Trilog: wo die Gesetze wirklich verhandelt werden

In den Verträgen steht davon fast nichts. Art. 294 Abs. 10 AEUV kennt den Vermittlungsausschuss, also den formellen Trilog am Ende des Verfahrens. Der praktisch entscheidende informelle Trilog kommt im Vertragstext überhaupt nicht vor.

Eingebürgert hat er sich seit den frühen 2000er Jahren. Vertreter von Parlament, Rat und Kommission setzen sich zusammen, bevor die erste Lesung abgeschlossen ist, und verhandeln den Kompromiss vorab. Danach nicken beide Gesetzgeber das Ergebnis in erster Lesung ab. In den letzten beiden Wahlperioden wurden rund 86 bis 89 Prozent der Rechtsakte des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens schon in erster Lesung angenommen. Diese Quote geht ganz überwiegend auf Trilogverhandlungen zurück.

Der Preis ist Transparenz. Verhandelt wird hinter verschlossenen Türen, in sogenannten Vier-Spalten-Dokumenten, die die Positionen von Kommission, Parlament, Rat und den Kompromissvorschlag nebeneinanderstellen. Das Gericht der EU hat entschieden, dass der Zugang zu diesen Dokumenten während laufender Verfahren grundsätzlich zu gewähren ist (EuG, Urteil vom 22.03.2018, Rs. T-540/15, De Capitani gegen Parlament). Die Begründung stützt sich auf Art. 16 Abs. 8 EUV. Der Rat tagt öffentlich, wenn er über Gesetzgebungsakte berät. Dieser Grundsatz lässt sich nicht dadurch aushebeln, dass die Beratung in einen informellen Raum wandert.

Europäischer Rat, Rat der EU und Europarat: die häufigste Verwechslung

Drei Namen, zwei Organe der Union und eine völlig eigenständige internationale Organisation. Die folgende Tabelle trennt sie, und sie lohnt sich als Merkbild vor jeder Europarechtsklausur.

Was den Europarat von den Organen der Europäischen Union trennt

Der Europarat ist kein Organ der EU und auch keine EU-Einrichtung. Er ist eine eigenständige internationale Organisation mit 46 Mitgliedstaaten, also deutlich mehr als die 27 der Union. Sein Ziel ist es, Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit in Europa zu fördern. Sein Sitz ist Straßburg.

Sein wichtigstes Instrument ist die Europäische Menschenrechtskonvention. Über ihre Einhaltung wacht der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, der mit dem EuGH nichts zu tun hat, auch wenn die Namen sich ähneln. Dazu kommen das Ministerkomitee aus den Außenministern und die Parlamentarische Versammlung, die von den nationalen Parlamenten beschickt wird.

Die Verwechslungsgefahr ist so bekannt, dass der Europarat auf seiner eigenen Seite eine Abgrenzungshilfe führt. Für die Klausur genügt ein Merksatz: Die beiden EU-Organe heißen Europäischer Rat und Rat, der Europarat heißt anders und gehört nicht dazu.

Der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

Art. 18 EUV regelt ein Amt mit drei Funktionen zugleich. Der Hohe Vertreter leitet die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Er führt den Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten und ist einer der Vizepräsidenten der Kommission. Ernannt wird er vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit, im Einvernehmen mit dem Präsidenten der Kommission.

Trotz dieser Stellung ist er kein Organ. Art. 13 Abs. 1 EUV nennt ihn nicht, und die Aufzählung dort ist abschließend. In einer Aufzählung der Organe hat er nichts verloren, wohl aber in jeder Darstellung des Außenhandelns der Union.

Demokratiedefizit: die Organe der EU vor dem Bundesverfassungsgericht

Die Union wird von zwei Seiten legitimiert. Unmittelbar über das Europäische Parlament, das die Bürgerinnen und Bürger direkt wählen. Und mittelbar über die Regierungen der Mitgliedstaaten, die im Rat und im Europäischen Rat sitzen. Sie sind ihrerseits ihren nationalen Parlamenten verantwortlich. Diese duale Legitimation ist der Kern jeder Antwort auf die Frage nach dem Demokratiedefizit.

Der Einwand setzt an drei Punkten an. Das Parlament hat kein Initiativrecht. Es wird nicht nach dem Grundsatz der Wahlgleichheit gewählt. Und ein europäisches Staatsvolk, das Mehrheitsentscheidungen legitimieren könnte, gibt es nicht. Wie schwer diese Punkte wiegen, ist seit Jahrzehnten umstritten.

Das Lissabon-Urteil und die duale Legitimation

Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage im Lissabon-Urteil ausführlich behandelt (BVerfG, Urteil vom 30.06.2009, 2 BvE 2/08 u. a.). Der Zweite Senat hielt das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon, der EUV und AEUV in ihre heutige Gestalt gebracht hat, für vereinbar mit dem Grundgesetz. Er verband das aber mit deutlichen Vorbehalten.

Zwei Aussagen prägen die Debatte bis heute. Erstens: Das Europäische Parlament ist keine Vertretung eines europäischen Volkes, sondern eine Vertretung der Völker der Mitgliedstaaten, weshalb die degressive Proportionalität hinzunehmen ist. Zweitens: Die Union bleibt ein Staatenverbund, die Mitgliedstaaten sind Herren der Verträge. Das Grundgesetz zieht der Übertragung von Hoheitsrechten eine Grenze. Bewacht wird sie über die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle.

Für das Organgefüge folgt daraus eine Lesart: Solange die Union ihre demokratische Legitimation wesentlich über die nationalen Parlamente bezieht, ist die Schwäche des Europäischen Parlaments verfassungsrechtlich erträglich. Ausbauen ließe sich seine Stellung trotzdem, und die Debatte darüber läuft seit dem Urteil weiter. Weitere Maßstäbe der Karlsruher Kontrolle stehen im Artikel zum Bundesverfassungsgericht mit seinen Aufgaben und Verfahren.

Die Sperrklausel bei der Europawahl

Eine jüngere Entscheidung zeigt, wie eng die Kontrolle inzwischen ausfällt. Der geänderte Direktwahlakt (Beschluss (EU, Euratom) 2018/994) verpflichtet die Mitgliedstaaten, für Wahlkreise mit mehr als 35 Sitzen eine Sperrklausel zwischen zwei und fünf Prozent festzulegen. Das trifft Deutschland, weil hier alle 96 Sitze in einem bundesweiten Wahlkreis vergeben werden. Gegen das deutsche Zustimmungsgesetz zogen eine Kleinpartei und einer ihrer Abgeordneten nach Karlsruhe, im Organstreitverfahren und mit der Verfassungsbeschwerde.

Das Bundesverfassungsgericht verwarf beide Anträge als unzulässig (BVerfG, Beschluss vom 06.02.2024, 2 BvE 6/23). Die Antragsteller hatten eine Verletzung ihrer Rechte nicht hinreichend dargelegt. Art. 223 AEUV gibt der Union die Zuständigkeit, das Wahlverfahren zu regeln. Sperrklauseln sind ein anerkanntes Regelungsmittel. Und die Funktionsfähigkeit des Parlaments hängt davon ab, dass sich Mehrheiten bilden lassen. Zwei rein nationale Sperrklauseln hatte dasselbe Gericht zuvor gekippt, die Fünf-Prozent-Hürde (BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, 2 BvC 4/10) und die Drei-Prozent-Hürde (BVerfG, Urteil vom 26.02.2014, 2 BvE 2/13). Der Unterschied liegt in der Herkunft der Regel: Damals hatte der deutsche Gesetzgeber sie autonom gesetzt, hier gibt das Unionsrecht sie vor.

Organe der EU in der Klausur: typische Fehler

Die Organe tauchen selten als eigenständige Klausurfrage auf. Sie stehen weiter vorn, bei der Zuständigkeitsfrage, und dort entstehen die Fehler, die sich durch die ganze Lösung ziehen.

Der Aufbau der Union erklärt: wer wen kontrolliert

Fünf Fehler kommen besonders oft vor:

• Die Namensverwechslung. Europäischer Rat, Rat und Europarat sind drei verschiedene Dinge, und eine Lösung, die den falschen nennt, zitiert die falsche Norm.
• Das Initiativrecht. Formulierungen wie „das Parlament brachte einen Gesetzentwurf ein“ sind unionsrechtlich unmöglich. Der Vorschlag kommt von der Kommission, Art. 17 Abs. 2 EUV.
• Die Zahl der Kommissionsmitglieder. Der Wortlaut des Art. 17 Abs. 5 EUV mit den zwei Dritteln wird durch den Beschluss des Europäischen Rates überlagert. Es bleibt bei einem Mitglied je Mitgliedstaat.
• Die Gewaltenteilung. Eine Lösung, die Parlament als Legislative, Kommission als Exekutive und Gerichtshof als Judikative sortiert, bekommt die Verschränkung nicht in den Griff. Das institutionelle Gleichgewicht ist der richtige Maßstab.
• Der Hohe Vertreter und die beratenden Ausschüsse. Sie sind keine Organe, auch wenn sie in jeder Organigramm-Grafik auftauchen.

Wo das institutionelle Gleichgewicht im Gutachten auftaucht

Praktisch relevant wird die Figur an drei Stellen. Bei der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, wenn ein Organ rügt, ein anderes habe seine Befugnisse überschritten oder seine Beteiligungsrechte übergangen. Bei der Wahl der Rechtsgrundlage, weil sie über das anwendbare Verfahren und damit über die Beteiligung des Parlaments entscheidet. Und bei der Delegation von Befugnissen an Agenturen, wo die Meroni-Grenze greift.

In der Gutachtenprüfung steht sie meist in der Begründetheit. Dort greift sie als Verletzung wesentlicher Formvorschriften oder als Verstoß gegen die Verträge im Sinne des Art. 263 Abs. 2 AEUV. Schlag die Norm kurz auf. Die Klagegründe stehen dort aufgezählt, und beim Schreiben lohnt es sich, sie vor Augen zu haben.

Der Anfangsverdacht ist einfach zu formulieren. Stammt ein Rechtsakt von einem Organ, das im betreffenden Verfahren gar nicht zuständig war, ist das institutionelle Gleichgewicht berührt. Dasselbe gilt, wenn ein beteiligungsberechtigtes Organ übergangen wurde. Alles Weitere ist Subsumtion am Vertragstext.

Fazit: sieben Organe, ein Gefüge

Die Organe der EU sind in Art. 13 EUV abschließend aufgezählt, und diese Aufzählung ist der Einstieg in jede europarechtliche Prüfung. Das Parlament ist direkt gewählt und Mitgesetzgeber ohne Initiativrecht. Der Europäische Rat gibt die Richtung vor und setzt kein Recht. Der Rat vertritt die Mitgliedstaaten und entscheidet meist mit doppelter Mehrheit. Die Kommission schlägt vor und wacht über die Verträge. Der Gerichtshof legt aus, die Europäische Zentralbank führt die Währung, der Rechnungshof prüft die Rechnung.

Zusammengehalten wird das Ganze vom institutionellen Gleichgewicht des Art. 13 Abs. 2 EUV. Derselbe Gedanke kehrt im Gesetzgebungsverfahren wieder, in der Nichtigkeitsklage und in der Debatte um das Demokratiedefizit. Das Organgefüge ist damit Systemwissen. Trainieren lässt es sich etwa mit den interaktiven Skripten zum Europarecht auf jurahilfe.de, die den Stoff wahlweise kompakt oder ausführlich anbieten.

Weiterlesen

• Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG einfach erklärt: Zeigt, wie Gewaltenteilung und Gesetzesbindung im nationalen Recht funktionieren, und macht den Unterschied zum europäischen Gefüge deutlich.
• Verhältnismäßigkeit: Grundsatz, Schema und Übermaßverbot: Der Grundsatz begrenzt nach Art. 5 Abs. 4 EUV auch das Handeln der Union, geprüft wird er nach demselben Schema wie im deutschen Recht.
• Öffentliches Recht im Jurastudium: Definition und Beispiele: Ordnet das Europarecht in das Rechtsgebiet ein, zu dem es im Studium gehört, samt Abgrenzung zum Zivil- und Strafrecht.
• Materielles Recht, formelles Recht: Definition und Unterschied: Hilft beim Sortieren der Verfahrensarten vor dem Gerichtshof, weil dort materielle und prozessuale Fragen dicht beieinanderliegen.