AEUV & EUV im Unionsrecht: Unterschied & EU-Primärrecht

Du suchst die Norm zur Warenverkehrsfreiheit und schlägst im EUV nach. Dort steht sie nicht. Sie steht in Art. 34 AEUV, denn die beiden EU-Verträge sind arbeitsteilig gebaut. Der Vertrag über die Europäische Union (EUV) und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) bilden zusammen das Primärrecht der Union und sind rechtlich gleichrangig, Art. 1 Abs. 3 EUV. Der EUV regelt, was die Union ist. Der AEUV bestimmt, wie sie arbeitet.

Zusammen kommen sie auf 413 Artikel. Wo du suchst, entscheidet die Aufteilung: Kompetenzfragen im EUV, Grundfreiheiten und Verfahren im AEUV.

Auf einen Blick:

• EUV: 55 Artikel in sechs Titeln. Werte, Ziele, Organe, Kompetenzordnung, Außen- und Sicherheitspolitik, Vertragsänderung.
• AEUV: 358 Artikel in sieben Teilen. Grundfreiheiten, Binnenmarkt, Politikbereiche, Verfahren, Rechtsakte, Finanzen.
• Gleichrangig nach Art. 1 Abs. 3 EUV. Widersprüche werden harmonisierend ausgelegt.
• Zum Primärrecht zählen außerdem 37 Protokolle, zwei Anhänge, die Grundrechtecharta (Art. 6 Abs. 1 EUV) und die allgemeinen Rechtsgrundsätze.
• Sekundärrecht (Verordnung, Richtlinie, Beschluss nach Art. 288 AEUV) steht darunter und muss sich am Primärrecht messen lassen.
• Eine förmliche EU-Verfassung gibt es nicht. Der Verfassungsvertrag scheiterte 2005 an zwei Referenden.

AEUV und EUV: die beiden Verträge der Europäischen Union

Die Union beruht auf zwei Verträgen. Art. 1 Abs. 3 S. 1 EUV nennt sie beim Namen: „Grundlage der Union sind dieser Vertrag und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union.“ Satz 2 stellt klar, dass beide Verträge rechtlich gleichrangig sind. In der Praxis liest du deshalb immer beide Texte zusammen.

Beide gehen auf verschiedene Wurzeln zurück. Der AEUV stammt vom EWG-Vertrag aus dem Jahr 1957, der EUV, auch EU-Vertrag genannt, wurde 1992 in Maastricht unterzeichnet und trat 1993 in Kraft. Der Vertrag von Lissabon hat beide 2009 in ihre heutige Form gebracht und den EG-Vertrag zum AEUV umbenannt. Aus den drei Europäischen Gemeinschaften wurde dabei eine einzige Europäische Union mit eigener Rechtspersönlichkeit.

Was diese Union will, sagt Art. 3 Abs. 1 EUV in einem Satz: den Frieden, ihre Werte und das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern. Die Zielbestimmung klingt weich und ist trotzdem juristisch nutzbar, weil der Gerichtshof Kompetenznormen im Licht der Vertragsziele auslegt.

Was der EUV regelt: Werte, Ziele und die Organe der Union

Der EUV beantwortet die Grundfragen. Er legt fest, auf welchen Werten die Union beruht (Art. 2 EUV), welche Ziele sie verfolgt (Art. 3 EUV), nach welchen Grundsätzen sie Kompetenzen bekommt und ausübt (Art. 5 EUV), welche Organe sie hat (Art. 13 ff. EUV) und wie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik funktioniert (Art. 21 ff. EUV).

Art. 2 EUV liest sich fast wie eine Präambel und ist trotzdem geltendes Recht:

„Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören.“

Diese Werte sind der Maßstab des Verfahrens nach Art. 7 EUV und der Beitrittsvoraussetzung nach Art. 49 EUV. Sie sind also justiziabel. Programmatik allein wären sie nicht. Wie das Verhältnis zwischen Unionsrecht und mitgliedstaatlicher Rechtsordnung im Einzelnen aussieht, fasst die Wissensseite zum Verhältnis von Unionsrecht und nationalem Recht zusammen.

Was der AEUV regelt: Binnenmarkt, Politikbereiche und Verfahren

Der AEUV ist die Ausführungsordnung. Hier stehen die Grundfreiheiten, der Binnenmarkt, die einzelnen Politikbereiche von der Landwirtschaft bis zur Energie, das ordentliche Gesetzgebungsverfahren (Art. 294 AEUV), die Rechtsakte der Union (Art. 288 AEUV) und die Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union.

Ein Beispiel macht die Arbeitsteilung greifbar. Ob die Union überhaupt zuständig ist, eine Verbraucherschutzregel zu erlassen, beantwortet Art. 5 EUV zusammen mit Art. 2 ff. AEUV. Wie sie das dann tut, welche Handlungsform sie wählt und wer mitentscheidet, steht in Art. 288 und Art. 294 AEUV. Erst wenn du eine Person betreffen willst, die sich auf ihre Freizügigkeit beruft, landest du bei Art. 45 AEUV.

Warum beide Verträge rechtlich gleichrangig sind

Gleichrangig heißt: keine lex-superior-Regel zwischen EUV und AEUV. Wo beide etwas zum selben Punkt sagen, wird harmonisierend ausgelegt, nicht der eine dem anderen untergeordnet. Das ist ungewöhnlich, weil man aus dem deutschen Recht die Stufung Verfassung, Gesetz, Verordnung gewohnt ist. Hier stehen zwei Texte nebeneinander.

Der Grund liegt in der Geschichte. Beim Vertrag von Lissabon war politisch nicht durchsetzbar, den EUV zur „Verfassung“ und den AEUV zum „Ausführungsgesetz“ zu erklären. Also blieb es bei zwei gleichrangigen völkerrechtlichen Verträgen, die zusammen gelesen werden. Praktisch merkst du das an Verweisungen: Art. 13 Abs. 2 EUV regelt das institutionelle Gleichgewicht, die Einzelheiten zu jedem Organ stehen im Sechsten Teil des AEUV.

Der Unterschied zwischen EUV und AEUV

Der Unterschied liegt in Funktion und Detailtiefe. Der EUV ist kurz und grundsätzlich. Der AEUV ist lang und technisch. Für die Klausur zählt vor allem die Detailtiefe: Wer eine konkrete Rechtsfolge sucht, findet sie fast immer im AEUV, wer einen Grundsatz braucht, im EUV.

Umfang: 55 Artikel gegen 358 Artikel

Der EUV hat 55 Artikel. Der AEUV hat 358. Das Verhältnis ist knapp eins zu sieben. Es erklärt sich aus dem Inhalt: Grundprinzipien lassen sich knapp formulieren, Agrarmarktordnungen und Wettbewerbsregeln nicht.

Für die Klausur ist das eine gute Nachricht. Den EUV behältst du strukturell im Kopf. Sechs Titel sind überschaubar. Beim AEUV lernst du keine Artikelnummern auswendig, sondern die Logik der sieben Teile. Wo du in welchem Teil suchst, steht weiter unten im Abschnitt zur Normsuche.

Grundsätze gegen Ausführung: programmatisch und praxisnah

Die Sprache der beiden Texte unterscheidet sich hörbar. Der EUV arbeitet mit Begriffen wie Werte, Ziele, Grundsätze, loyale Zusammenarbeit. Der AEUV arbeitet mit Tatbeständen und Rechtsfolgen: „sind verboten“, „gilt unmittelbar“, „beschließt der Rat“.

Dieselbe Sache taucht deshalb oft zweimal auf, einmal als Prinzip und einmal als Regel. Das Subsidiaritätsprinzip steht als Grundsatz in Art. 5 Abs. 3 EUV. Die konkrete Kompetenzverteilung, an der es sich abarbeitet, steht in Art. 2 bis 6 AEUV. Mit dem Grundsatz allein ist die Prüfung nicht zu Ende.

Woran du erkennst, welcher Vertrag deine Frage beantwortet

Eine Faustregel hilft weiter: Fragen nach dem Ob gehören in den EUV, Fragen nach dem Wie in den AEUV. Geht es um Zuständigkeit, Organbestand, Werte, Beitritt oder Austritt, schlägst du im EUV nach. Geht es um eine konkrete Freiheit, ein Verfahren, eine Handlungsform oder einen Politikbereich, schlägst du im AEUV nach.

Die folgende Tabelle zeigt die Arbeitsteilung an typischen Klausurfragen.

Übrigens lohnt der Blick auf die amtliche Überschrift, wenn du unsicher bist. „Vertrag über die Arbeitsweise“ sagt schon, dass es um Funktionsweise geht. Auch Profis schauen nach Jahren noch nach, in welchem der beiden Texte eine Norm steht.

Aufbau des EUV: sechs Titel von den Werten bis zum Änderungsverfahren

Der EUV gliedert sich in eine Präambel und sechs Titel mit insgesamt 55 Artikeln. Die Reihenfolge folgt einer Logik: erst was die Union ist, dann wer sie legitimiert, dann wer für sie handelt, dann wie sie nach außen auftritt, zuletzt wie man den Vertrag selbst ändert.

Titel I: Gemeinsame Bestimmungen, Art. 1 bis 8 EUV

Titel I ist der dichteste Teil des ganzen Vertrags. Auf acht Artikeln steht fast alles Grundlegende. Art. 1 EUV gründet die Union und ordnet die Gleichrangigkeit beider Verträge an. Art. 2 EUV nennt die Werte, Art. 3 EUV die Ziele.

Art. 5 EUV regelt die gesamte Kompetenzordnung und ist deshalb der Artikel mit der höchsten Klausurdichte im EUV. Absatz 2 formuliert das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung:

„Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung wird die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben. Alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten verbleiben bei den Mitgliedstaaten.“

Daraus folgt der Satz, den Prüfer gern hören: Die Union hat keine Kompetenz-Kompetenz. Sie kann sich keine Zuständigkeit selbst zuweisen. Absatz 3 ergänzt die Subsidiarität, Absatz 4 die Verhältnismäßigkeit; beide betreffen die Ausübung einer Kompetenz, nicht ihr Bestehen. Wie die Verhältnismäßigkeitsprüfung im deutschen Recht aufgebaut ist, zeigt der Artikel zur Verhältnismäßigkeit mit Schema und Übermaßverbot.

Art. 6 EUV klärt die Grundrechtsfrage. Absatz 1 stellt die Charta der Grundrechte den Verträgen gleich, Absatz 3 macht die Rechte der Europäischen Menschenrechtskonvention und die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen zu allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts. Der in Absatz 2 vorgesehene Beitritt der Union zur Konvention ist bis heute nicht vollzogen.

Titel II und Titel III: demokratische Grundsätze und die Organe

Titel II ist kurz und wird unterschätzt. Er verankert die Unionsbürgerschaft, die Europäische Bürgerinitiative (Art. 11 Abs. 4 EUV) und die Beteiligung der nationalen Parlamente (Art. 12 EUV). An dieser Beteiligung hängt die Subsidiaritätsrüge, mit der ein nationales Parlament einen Rechtsetzungsvorschlag beanstanden kann.

Titel III listet die Organe. Art. 13 Abs. 1 EUV nennt sie abschließend: Europäisches Parlament, Europäischer Rat, Rat, Kommission, Gerichtshof der Europäischen Union, Europäische Zentralbank und Rechnungshof. Absatz 2 verpflichtet sie auf das institutionelle Gleichgewicht, also darauf, ihre Befugnisse in gegenseitiger Achtung auszuüben.

Aber wie unterscheidet man Europäischen Rat, Rat und Europarat? Der Europäische Rat besteht aus den Staats- und Regierungschefs und trifft die politischen Grundsatzentscheidungen (Art. 15 EUV). Der Rat, auch Ministerrat genannt, ist mit den Fachministern besetzt und beschließt zusammen mit dem Parlament die Rechtsakte (Art. 16 EUV). Der Europarat ist überhaupt kein EU-Organ, sondern eine eigenständige internationale Organisation mit 46 Mitgliedstaaten und der Hüter der Europäischen Menschenrechtskonvention. Die Einzelheiten zu Aufgaben und Zusammensetzung stehen auf der Wissensseite zu den Organen der europäischen Union, Art. 13 ff. EUV.

Titel IV und Titel V: verstärkte Zusammenarbeit und das auswärtige Handeln

Titel IV ist ein einziger Artikel. Art. 20 EUV erlaubt einer Gruppe von mindestens neun Mitgliedstaaten, in einem Bereich enger zusammenzuarbeiten, wenn die Union als Ganzes das Ziel nicht erreichen kann. Die Europäische Staatsanwaltschaft ist so entstanden, allerdings über die Sondervorschrift des Art. 86 AEUV, die für diesen Fall ein eigenes Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit vorsieht.

Titel V ist mit 26 Artikeln der längste des EUV und regelt das auswärtige Handeln der Union samt der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Er hat eine Besonderheit: Hier gilt weitgehend das Einstimmigkeitsprinzip, und der Gerichtshof ist nach Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 EUV nur eingeschränkt zuständig. Die GASP ist damit der letzte große intergouvernementale Rest im Vertragswerk, während sonst das supranationale Verfahren gilt.

Titel VI: Schlussbestimmungen und die Vertragsänderung nach Art. 48 EUV

In Titel VI stehen die Bestimmungen, die den Vertrag als Vertrag behandeln. Art. 47 EUV verleiht der Union Rechtspersönlichkeit, Art. 49 EUV regelt den Beitritt, Art. 50 EUV den Austritt (die Norm hinter dem Brexit). Und Art. 48 EUV regelt, wie sich EUV und AEUV überhaupt ändern lassen.

Das ordentliche Änderungsverfahren läuft in vier Schritten: Vorschlag durch eine Regierung, das Parlament oder die Kommission, Beschluss des Europäischen Rates über die Prüfung, Konvent aus Vertretern der nationalen Parlamente, Staats- und Regierungschefs, des Parlaments und der Kommission, danach eine Regierungskonferenz. Am Ende steht die Ratifikation durch alle Mitgliedstaaten. Diese letzte Hürde ist der Grund, warum sich am Primärrecht seit 2009 nichts geändert hat.

Daneben kennt Art. 48 Abs. 6 und 7 EUV vereinfachte Verfahren. Über sie lässt sich der Dritte Teil des AEUV ändern oder eine Einstimmigkeitsregel in eine Mehrheitsentscheidung überführen, ohne den ganzen Apparat. Eine Kompetenzausweitung ist auf diesem Weg ausdrücklich ausgeschlossen. Das Europäische Parlament hat im November 2023 eine umfangreiche Reform-Entschließung nach Art. 48 EUV beschlossen; der Europäische Rat hat darüber bislang nicht entschieden.

Aufbau des AEUV: der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

Der AEUV besteht aus sieben Teilen mit 358 Artikeln. Sein Vorläufer ist der EWG-Vertrag von 1957, der über den Vertrag von Maastricht zum EG-Vertrag und mit dem Vertrag von Lissabon 2009 zum AEUV wurde. Die Umbenennung war nötig, weil die Europäische Gemeinschaft aufgelöst und ihre Aufgaben auf die Union übertragen wurden.

Erster und Zweiter Teil: Grundsätze, Zuständigkeit und Unionsbürgerschaft

Der Erste Teil beantwortet die Frage, die Art. 5 EUV aufwirft: Welche Art von Zuständigkeit hat die Union hier? Art. 3 AEUV listet die ausschließlichen Zuständigkeiten, darunter Zollunion und Wettbewerbsregeln für den Binnenmarkt. Art. 4 AEUV listet die geteilten Zuständigkeiten, in denen die Mitgliedstaaten so lange tätig werden dürfen, wie die Union ihre Kompetenz nicht ausgeübt hat. Art. 6 AEUV nennt die Bereiche, in denen die Union nur unterstützen darf, etwa Kultur und Tourismus.

Der Zweite Teil ist kurz, aber prüfungsrelevant. Art. 18 AEUV verbietet jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und ist der Auffangtatbestand, wenn keine spezielle Grundfreiheit greift. Art. 20 AEUV begründet die Unionsbürgerschaft, Art. 21 AEUV das allgemeine Freizügigkeitsrecht.

Dritter Teil: Binnenmarkt und die Grundfreiheiten

Der Dritte Teil ist das Herzstück. 172 Artikel, fast die Hälfte des Vertrags. Er beginnt mit dem Binnenmarkt (Art. 26 AEUV) und enthält die vier Grundfreiheiten: Warenverkehr (Art. 34 AEUV), Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45 AEUV), Niederlassung (Art. 49 AEUV) und Dienstleistung (Art. 56 AEUV), dazu die Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV).

Die amtlichen Kapitelüberschriften sagen dabei mehr als jede Zusammenfassung. Kapitel 3 des Titels II heißt „Verbot von mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten“, Darum geht es bei Art. 34 AEUV.

Alle Grundfreiheiten prüfst du nach demselben Muster: Anwendungsbereich, Schutzbereich, Beeinträchtigung, Rechtfertigung. Die Beeinträchtigung misst der Gerichtshof seit der Dassonville-Entscheidung (Urteil vom 11.7.1974, Rs. 8/74) weit, jede Regelung, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar behindern kann, fällt darunter. Die Rechtfertigung stützt sich entweder auf geschriebene Gründe (Art. 36 AEUV) oder auf die zwingenden Erfordernisse des Allgemeininteresses aus Cassis de Dijon (Urteil vom 20.2.1979, Rs. 120/78). Die Keck-Rechtsprechung (Urteil vom 24.11.1993, verbundene Rs. C-267/91 und C-268/91) nimmt bloße Verkaufsmodalitäten aus, wenn sie inländische und eingeführte Erzeugnisse gleich treffen. Eine kompakte Übersicht liefert die Wissensseite zu Grundfreiheiten und Diskriminierungsverbot.

Dritter Teil: die Bereiche der Unionspolitik von Landwirtschaft bis Umwelt

Hinter den Grundfreiheiten folgen 24 Titel mit den einzelnen Politikbereichen. Ihre amtlichen Überschriften lauten unter anderem: „Die Landwirtschaft und die Fischerei“, „Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ mit der Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung sowie der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, „Gemeinsame Regeln betreffend Wettbewerb, Steuerfragen und Angleichung der Rechtsvorschriften“, „Allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport“, „Der wirtschaftliche, soziale und territoriale Zusammenhalt“ sowie „Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt“. Dazu kommen Verkehr, Wirtschafts- und Währungspolitik, Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit, Verbraucherschutz, Umwelt, Energie, Tourismus und Katastrophenschutz.

Für die Klausur brauchst du diese Liste nicht auswendig. Wichtig ist die Einsicht dahinter: Jeder dieser Titel enthält eine eigene Ermächtigungsgrundlage, und die musst du finden, wenn du prüfst, ob ein Rechtsakt kompetenzgemäß ergangen ist. Art. 114 AEUV zur Angleichung der Rechtsvorschriften im Binnenmarkt ist dabei die meistgenutzte und meistumstrittene Grundlage.

Sechster Teil: institutionelle Bestimmungen und die Organe der Union

Was der EUV in Titel III grob umreißt, führt der Sechste Teil aus. Art. 223 bis 234 AEUV regeln das Europäische Parlament, Art. 235 f. AEUV den Europäischen Rat, Art. 237 bis 243 AEUV den Rat, Art. 244 bis 250 AEUV die Kommission, Art. 251 bis 281 AEUV den Gerichtshof der Europäischen Union.

Im selben Teil stehen die beratenden Einrichtungen der Union: der Wirtschafts- und Sozialausschuss (Art. 301 ff. AEUV) und der Ausschuss der Regionen (Art. 305 ff. AEUV). Beide werden im Gesetzgebungsverfahren angehört, entscheiden aber nichts.

Hier stehen auch die Verfahrensarten, die in Europarechtsklausuren regelmäßig auftauchen: das Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258, 259 AEUV), die Nichtigkeitsklage (Art. 263 AEUV), die Untätigkeitsklage (Art. 265 AEUV) und das Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV). Wie sie zusammenspielen und wer wofür zuständig ist, behandelt der Artikel zum Europäischen Gerichtshof und Art. 267 AEUV ausführlich.

Sechster Teil: Finanzvorschriften und die Rechtsakte der Union

Im selben Teil steht das Handlungsformenrecht. Art. 288 AEUV ist die Zentralnorm für alles, was die Union erlässt, und Art. 289 bis 299 AEUV regeln die Verfahren dazu, vom ordentlichen Gesetzgebungsverfahren bis zur Begründungspflicht. Danach folgen die Finanzvorschriften mit dem mehrjährigen Finanzrahmen und dem jährlichen Haushaltsverfahren (Art. 310 ff. AEUV).

Art. 288 AEUV steht nicht im Ersten Teil bei den Grundsätzen, sondern weit hinten bei den Organen. Systematisch ist das folgerichtig: Die Handlungsformen gehören zu den Organen, die sie benutzen. Für die Normsuche heißt das, dass du bei Fragen zur Verordnung oder Richtlinie hinten im Vertrag suchst, im Sechsten Teil.

EU-Primärrecht und Sekundärrecht: die Rangordnung im Unionsrecht

Das Unionsrecht kennt zwei Stufen. Das Primärrecht steht oben und stammt unmittelbar von den Mitgliedstaaten als Herren der Verträge. Das Sekundärrecht steht darunter und wird von den Organen der Union auf Grundlage des Primärrechts erlassen. Ein Sekundärrechtsakt, der gegen Primärrecht verstößt, ist nichtig und kann nach Art. 263 AEUV angegriffen werden.

Diese Stufung ist das Gegenstück zur deutschen Normenhierarchie und funktioniert nach derselben Grundidee: Die abgeleitete Norm muss sich an der Ermächtigungsgrundlage messen lassen. Den Aufbau im deutschen Recht wiederholst du im Artikel zu Rechtsnorm, Norm und normativ.

Was außer EUV und AEUV noch zum Primärrecht gehört

Primärrecht ist mehr als die zwei Verträge. Dazu zählen die 37 Protokolle und zwei Anhänge, die nach Art. 51 EUV Bestandteil der Verträge sind, der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom), die Charta der Grundrechte über Art. 6 Abs. 1 EUV und die vom Gerichtshof entwickelten allgemeinen Rechtsgrundsätze. Die 65 Erklärungen der Schlussakte gehören dagegen nicht dazu, sie sind Auslegungshilfe.

Die Protokolle sind voll verbindlich, obwohl sie hinter den Verträgen abgedruckt sind. Das Protokoll Nr. 2 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit enthält das ganze Verfahren der Subsidiaritätsrüge, auf das Art. 5 Abs. 3 EUV nur verweist. Ohne das Protokoll lässt sich der Grundsatz nicht prüfen.

Bei der Grundrechtecharta lohnt ein zweiter Blick auf den Anwendungsbereich. Sie bindet die Union immer, die Mitgliedstaaten aber nur bei der Durchführung des Unionsrechts (Art. 51 Abs. 1 GRCh). In einem rein innerstaatlichen Sachverhalt ohne Unionsbezug kannst du dich nicht auf sie berufen; dort gelten die Grundrechte des Grundgesetzes.

Maßnahmen der Union: Verordnung, Richtlinie und Beschluss nach Art. 288 AEUV

Art. 288 AEUV zählt die Handlungsformen abschließend auf und definiert jede in einem Satz. Das ist eine der wenigen Normen des AEUV, die du wirklich im Wortlaut können solltest:

Art. 288 AEUV, Rechtsakte der Union

„Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union nehmen die Organe Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen an. Die Verordnung hat allgemeine Geltung. Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. Beschlüsse sind in allen ihren Teilen verbindlich. Sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, so sind sie nur für diese verbindlich. Die Empfehlungen und Stellungnahmen sind nicht verbindlich.“

Der praktische Unterschied zwischen Verordnung und Richtlinie entscheidet regelmäßig Klausuren. Die Datenschutz-Grundverordnung gilt in Deutschland unmittelbar, niemand musste sie umsetzen. Die Warenkaufrichtlinie (EU) 2019/771 dagegen wirkt über die §§ 474 ff. BGB, die der Gesetzgeber zum 1. Januar 2022 an sie angepasst hat; im Streitfall beruft sich der Käufer auf § 437 BGB, nicht auf die Richtlinie.

Von diesem Grundsatz gibt es eine Ausnahme, die du kennen musst. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs (Van Duyn, Urteil vom 4.12.1974, Rs. 41/74, und Ratti, Urteil vom 5.4.1979, Rs. 148/78) kann sich ein Einzelner unmittelbar auf eine Richtlinie berufen, wenn drei Voraussetzungen vorliegen: die Umsetzungsfrist ist abgelaufen, die Richtlinie ist hinreichend bestimmt, und sie ist inhaltlich unbedingt. Die Wirkung bleibt dann vertikal, also nur gegenüber dem Staat. Zulasten eines anderen Bürgers wirkt eine nicht umgesetzte Richtlinie nicht, denn der Staat soll für sein eigenes Versäumnis einstehen. Der durch die Richtlinie Begünstigte kann stattdessen den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch geltend machen.

Warum die Maßnahmen der Union am Primärrecht zu messen sind

Jeder Sekundärrechtsakt braucht eine Ermächtigungsgrundlage im Primärrecht, und diese Grundlage bestimmt zugleich Reichweite und Verfahren. Ein Rechtsakt, der auf die falsche Grundlage gestützt wird, ist deshalb angreifbar, selbst wenn sein Inhalt unbedenklich ist. Der Gerichtshof hat Richtlinien schon aus diesem Grund für nichtig erklärt.

Bei Richtlinien kommt die Frage der Harmonisierungstiefe hinzu. Eine Mindestharmonisierung setzt nur einen Mindeststandard; der Mitgliedstaat darf strenger sein und muss seinen Umsetzungsspielraum verfassungskonform ausfüllen. Eine Vollharmonisierung setzt einen abschließenden Standard; abweichendes nationales Recht ist bei Unionsrechtsbezug unanwendbar, nach oben wie nach unten. Ob eine Richtlinie das eine oder das andere anordnet, steht in ihr selbst und entscheidet, ob eine strengere deutsche Regelung Bestand hat.

Sind EUV und AEUV die Verfassung der Europäischen Union?

Formell nein, funktional ja. Die Union hat keine Verfassung im staatsrechtlichen Sinn, weil ihr die Staatlichkeit fehlt und die Verträge völkerrechtliche Verträge zwischen den Mitgliedstaaten bleiben. Sie leisten aber dasselbe wie eine Verfassung: Sie konstituieren die Union, verteilen Kompetenzen, bestimmen die Organe, binden die Hoheitsgewalt an Grundrechte und regeln ihre eigene Änderung.

Der Gerichtshof hat die Verträge früh als „Verfassungsurkunde“ der Gemeinschaft bezeichnet. Die Mitgliedstaaten haben den Begriff später bewusst vermieden. Diese Spannung ist kein Zufall, sie hat eine konkrete Vorgeschichte.

Der Verfassungsvertrag von 2004 und sein Scheitern

Am 29. Oktober 2004 unterzeichneten die Staats- und Regierungschefs in Rom den Vertrag über eine Verfassung für Europa. Er sollte EUV und EG-Vertrag durch einen einzigen Text ersetzen, die Rechtsakte in „Europäisches Gesetz“ und „Europäisches Rahmengesetz“ umbenennen, einen europäischen Außenminister schaffen und Flagge, Hymne und Wahlspruch der Union primärrechtlich verankern.

Dann kamen zwei Referenden. Beide gingen verloren. Am 29. Mai 2005 lehnten die Französinnen und Franzosen den Vertrag mit 54,7 Prozent bei einer Beteiligung von 69,3 Prozent ab. Drei Tage später, am 1. Juni 2005, stimmten die Niederländer mit 61,5 Prozent dagegen, bei 63,3 Prozent Beteiligung. Damit war die Ratifikation durch alle Mitgliedstaaten unmöglich geworden, und der Vertrag trat nie in Kraft.

Was der Vertrag von Lissabon davon übernommen hat

Die Antwort auf das Scheitern war ein Änderungsvertrag statt eines Ersatzvertrags. Der Vertrag von Lissabon wurde am 13. Dezember 2007 unterzeichnet und trat am 1. Dezember 2009 in Kraft. Inhaltlich übernahm er große Teile des Verfassungsvertrags: die Auflösung des Drei-Säulen-Modells, die einheitliche Rechtspersönlichkeit der Union, mehr Mehrheitsentscheidungen im Rat, die Verbindlichkeit der Grundrechtecharta.

Gestrichen wurde alles, was nach Staatsgründung aussah. Der Rest zog um. Der Name „Verfassung“ fiel weg, die Rechtsakte behielten ihre alten Bezeichnungen, der Außenminister wurde zum Hohen Vertreter, und Flagge und Hymne blieben aus dem Vertragstext heraus. Der Inhalt zog um, die Symbolik blieb zurück.

Warum die Verträge funktional wie eine Verfassung wirken

Prüf die Verträge an dem, was eine Verfassung leistet, und die Antwort wird eindeutig. Sie konstituieren einen Hoheitsträger mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 47 EUV). Sie ordnen die Kompetenzen zwischen dieser Ebene und den Mitgliedstaaten (Art. 5 EUV, Art. 2 ff. AEUV). Sie richten Organe ein und binden sie an ein Gleichgewicht (Art. 13 EUV). Sie erklären Grundrechte für verbindlich (Art. 6 EUV). Und sie regeln ihre eigene Änderung in einem erschwerten Verfahren (Art. 48 EUV).

Was fehlt, ist die Legitimationsquelle. Eine Verfassung geht vom Verfassunggeber aus, die Verträge gehen von den Mitgliedstaaten aus, und geändert werden können sie nur einstimmig. Deshalb spricht das Bundesverfassungsgericht von einem Staatenverbund: eine Verbindung, die mehr ist als eine internationale Organisation und weniger als ein Bundesstaat. Der Union fehlen Staatsgebiet, Staatsvolk und originäre Staatsgewalt; ihre Hoheitsrechte sind sämtlich übertragen. Auch die Unionsbürgerschaft nach Art. 20 AEUV knüpft an die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats an, sie ersetzt sie nicht.

Für die Klausur kommt es auf die genaue Formulierung an, nicht auf das Etikett. Schreib nicht, die EU habe eine Verfassung. Schreib, dass das Primärrecht funktional die Aufgaben einer Verfassung übernimmt, ohne den formellen Rang einer solchen zu haben, und dass die Union deshalb ein Staatenverbund eigener Prägung ist. Mehr zum Verhältnis von Rechtsform und Rechtsträger findest du im Artikel zur juristischen und natürlichen Person.

Anwendungsvorrang: EUV, AEUV und das deutsche Recht

Kollidiert eine deutsche Norm mit Unionsrecht, wird sie im konkreten Fall nicht angewendet. Sie wird nicht nichtig und verschwindet nicht aus dem Gesetzblatt; sie bleibt für Sachverhalte ohne Unionsbezug anwendbar. Diese Unterscheidung zwischen Anwendungsvorrang und Geltungsvorrang ist der meistgeprüfte Einzelpunkt des Themas.

Der Vorrang steht in keinem Vertragsartikel. Er ist Richterrecht des Gerichtshofs. Getragen wird er vom Zweck der Verträge und vom Loyalitätsgebot des Art. 4 Abs. 3 EUV. Die Erklärung Nr. 17 zur Schlussakte von Lissabon erinnert an ihn, begründet ihn aber nicht.

Van Gend & Loos und Costa/E.N.E.L.: die Grundlagen des Vorrangs

Zwei Entscheidungen aus den 1960er Jahren begründen den Vorrang. In EuGH, Urteil vom 5.2.1963, Rs. 26/62 (Van Gend & Loos), Slg. 1963, 1, ging es um ein niederländisches Transportunternehmen, das gegen eine erhöhte Einfuhrabgabe klagte. Der Gerichtshof entschied, dass das Gemeinschaftsrecht eine eigenständige Rechtsordnung bildet, deren Rechtssubjekte neben den Mitgliedstaaten auch die Einzelnen sind. Damit war die unmittelbare Wirkung geboren: Ein Bürger kann sich vor seinem nationalen Gericht direkt auf Vertragsrecht berufen.

Anderthalb Jahre später folgte EuGH, Urteil vom 15.7.1964, Rs. 6/64 (Costa/E.N.E.L.), Slg. 1964, 1251, zur Verstaatlichung der italienischen Elektrizitätswirtschaft. Hier formulierte der Gerichtshof den Vorrang: Wäre Gemeinschaftsrecht in jedem Mitgliedstaat durch späteres nationales Recht zu verdrängen, gäbe es kein einheitliches Recht mehr, und der Zweck der Verträge wäre verfehlt. Das Argument ist teleologisch, und der Gerichtshof stützt den Vorrang bis heute darauf.

Aus derselben Wurzel stammt der Effet utile, das Gebot der praktischen Wirksamkeit. Aus Art. 4 Abs. 3 EUV folgt, dass die Mitgliedstaaten alles unterlassen müssen, was die Ziele der Union gefährdet, und alles tun müssen, was ihre Wirksamkeit sichert. Praktisch bedeutet das unionsrechtskonforme Auslegung: Lässt eine deutsche Norm mehrere Lesarten zu, ist die unionsrechtskonforme zu wählen.

Art. 23 GG als Brücke zwischen Grundgesetz und Unionsrecht

Damit Unionsrecht in Deutschland überhaupt durchgreifen kann, braucht es eine Brücke im Grundgesetz. Diese Brücke ist Art. 23 GG. Absatz 1 Satz 1 enthält eine Staatszielbestimmung: Deutschland wirkt an der Entwicklung der Union mit. Satz 2 ist der Integrationshebel, er erlaubt die Übertragung von Hoheitsrechten durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates.

Die Übertragung ist begrenzt. Die Struktursicherungsklausel in Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG verlangt, dass die Union demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen verpflichtet ist und einen im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG verweist auf Art. 79 Abs. 3 GG und die Ewigkeitsklausel: Was dort geschützt ist, kann auch nicht über die europäische Integration preisgegeben werden.

Für die Klausur lohnt sich eine Formulierung, die du dir merken kannst: Die Verordnung findet in Deutschland unmittelbar Anwendung, weil der Gesetzgeber nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG die entsprechenden Hoheitsrechte durch Zustimmungsgesetz auf die Union übertragen hat. Damit hast du den Rechtsgrund benannt, statt den Vorrang nur zu behaupten.

Solange-Rechtsprechung, Ultra-vires- und Identitätskontrolle

Der Gerichtshof vertritt einen unbedingten Vorrang, auch gegenüber nationalem Verfassungsrecht. Das Bundesverfassungsgericht sieht das anders, und aus diesem Konflikt ist über 50 Jahre eine eigene Rechtsprechungslinie gewachsen.

Zwei Kontrollvorbehalte bleiben also übrig. Die Ultra-vires-Kontrolle fragt, ob ein Unionsorgan die übertragenen Kompetenzen überschritten hat; nach der Honeywell-Entscheidung greift sie nur bei einem offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Verstoß. Die Identitätskontrolle fragt, ob der von Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Kern der Verfassungsidentität berührt ist. Beide sind Ausnahmeinstrumente. Angewandt wurden sie bisher fast nie.

Seit 2019 hat sich die Lage entspannt. Der Erste Senat entschied am selben Tag zwei Fälle unterschiedlich: In Recht auf Vergessen I (BVerfG, Beschluss vom 6.11.2019, 1 BvR 16/13) blieb es beim Maßstab des Grundgesetzes, weil das Fachrecht unionsrechtlich nur teilweise vorgegeben war. In Recht auf Vergessen II (1 BvR 276/17) prüfte das Gericht dagegen erstmals selbst am Maßstab der Unionsgrundrechte, weil das anwendbare Recht unionsrechtlich vollständig determiniert war. Der Zweite Senat folgte mit dem Beschluss zum Europäischen Haftbefehl vom 1.12.2020 (2 BvR 1845/18 u. a.). Statt Konfrontation gibt es seither eine Aufteilung nach dem Grad der unionsrechtlichen Determinierung, und die Identitätskontrolle rückt in die zweite Reihe. Wie eine Verfassungsbeschwerde aufgebaut wird, zeigt das Schema zur Verfassungsbeschwerde.

So findest du die richtige Norm in EUV und AEUV

Vor der Klausur hilft ein Suchpfad mehr als auswendig gelernte Artikelnummern. Frag dich zuerst, ob deine Frage das Ob oder das Wie betrifft, dann grenzt du auf einen der beiden Verträge ein. Danach entscheidet die Systematik, in welchem Titel oder Teil du landest.

Die Einstiegsfrage: Organ, Verfahren oder Politikbereich?

Drei Einstiege decken fast jeden Fall ab. Bei einem Organ steht die Grundnorm in Titel III des EUV, die Ausführung im Sechsten Teil des AEUV. Verfahren vor dem Gerichtshof findest du zwischen Art. 258 und Art. 281 AEUV. Und geht es um eine materielle Freiheit oder um eine Politik, bist du im Dritten Teil des AEUV.

Bleibt der Fall bei der Kompetenzfrage stehen, gilt eine feste Reihenfolge: Art. 5 EUV für den Grundsatz, Art. 2 bis 6 AEUV für die Art der Zuständigkeit, dann die spezielle Ermächtigungsgrundlage im einschlägigen Titel. Findest du keine, prüfst du zuletzt Art. 352 AEUV, die Flexibilitätsklausel.

Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV und die weiteren Klagearten

Das Vorabentscheidungsverfahren ist das mit Abstand häufigste Verfahren und der Grund, warum die meisten bekannten EuGH-Entscheidungen überhaupt entstanden sind. Ein nationales Gericht legt dem Gerichtshof eine Auslegungsfrage vor. Geprüft wird dabei nur, wie Unionsrecht zu verstehen ist, nicht, ob das nationale Recht damit vereinbar ist; diese Folgerung zieht das vorlegende Gericht selbst.

Ein letztinstanzliches Gericht ist nach Art. 267 Abs. 3 AEUV zur Vorlage verpflichtet. Von dieser Pflicht befreit nur der acte clair, also eine derart offenkundige Auslegung, dass für vernünftige Zweifel kein Raum bleibt. Der Gerichtshof hat diese Ausnahme in EuGH, Urteil vom 6.10.2021, C-561/19 (Consorzio Italian Management) präzisiert: Das Gericht muss darlegen, warum die Voraussetzungen vorliegen, und abweichende Entscheidungen aus anderen Mitgliedstaaten mit besonderer Sorgfalt würdigen. Unterbleibt die Vorlage zu Unrecht, verletzt das in Deutschland das Recht auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG.

Die übrigen Verfahren kannst du dir über die Frage merken, wer sich gegen wen wendet. Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258, 259 AEUV): Kommission oder Mitgliedstaat gegen einen Mitgliedstaat. Nichtigkeitsklage (Art. 263 AEUV): gegen einen Rechtsakt der Union. Untätigkeitsklage (Art. 265 AEUV): gegen ein Organ, das trotz Pflicht nicht handelt. Einen Überblick über den gesamten Instanzenzug bietet die Wissensseite zum Rechtsschutz in der europäischen Union.

Vertragsartikel in Klausur und Hausarbeit richtig zitieren

Vertragsartikel zitierst du mit „Art.“. Nie mit dem Paragrafenzeichen. Richtig ist also Art. 288 AEUV, Art. 5 Abs. 3 EUV, Art. 267 Abs. 3 AEUV. Die Absätze schreibst du in juristischen Texten üblicherweise mit „Abs.“ aus, römische Ziffern (Art. 5 III EUV) sind in Klausuren verbreitet und in Hausarbeiten seltener gern gesehen.

Zwei Fehler kosten regelmäßig Punkte. Der erste ist die Verwechslung beider Verträge. Art. 13 EUV regelt die Organe, Art. 13 AEUV den Tierschutz. Der zweite betrifft die alten Nummern. Bis 2009 hießen viele Normen anders, aus Art. 234 EGV wurde Art. 267 AEUV, aus Art. 28 EGV wurde Art. 34 AEUV. In älteren Urteilen und Lehrbüchern stehen deshalb die alten Zahlen; die Umrechnungstabelle im Anhang der Verträge löst das auf. Wie du Fundstellen allgemein richtig setzt, steht im Artikel zum Gesetze zitieren mit Beispielen und typischen Fehlern.

Schlag beim Lernen ruhig kurz die konsolidierte Fassung auf. Sie erscheint im Amtsblatt der Europäischen Union und ist die maßgebliche Textfassung. Sie beruht auf dem am 1. Dezember 2009 in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon und wurde zuletzt durch die Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Kroatien geändert; deshalb steht im Kopf des Vertrages ein Änderungsvermerk, der auf den ersten Blick verwirrt. In der Klausur arbeitest du mit der zugelassenen Textausgabe. Gerichtsentscheidungen des Gerichtshofs recherchierst du am schnellsten über das Aktenzeichen, der Artikel zu Gerichtsurteile online finden zeigt die Wege.

Fazit

EUV und AEUV teilen sich die Arbeit. Der EUV beantwortet, was die Union ist, welche Werte sie bindet, wer für sie handelt und wo ihre Kompetenzen enden. Der AEUV beantwortet, was sie im Einzelnen tun darf, in welchem Verfahren und mit welcher Handlungsform. Beide sind gleichrangig, beide zusammen sind das Primärrecht, an dem sich jeder Rechtsakt der Union messen lassen muss.

Wenn du dir aus diesem Artikel drei Sachen mitnimmst, dann diese: Art. 1 Abs. 3 EUV für die Gleichrangigkeit, Art. 288 AEUV für die Handlungsformen und die Unterscheidung zwischen Anwendungs- und Geltungsvorrang. Der Rest ist Systematik, und die lernt man am schnellsten, indem man den Suchpfad ein paarmal an echten Fällen durchläuft, etwa mit den Multiple-Choice-Aufgaben zum Europarecht auf jurahilfe.de.

Weiterlesen

• Öffentliches Recht im Jurastudium: Definition & Beispiele: Ordnet das Europarecht in das Gesamtgefüge des öffentlichen Rechts ein und zeigt, wo es neben Staats- und Verwaltungsrecht steht.
• Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG einfach erklärt: Das Prinzip, das über Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG auch für die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Union gilt.
• Bundesverfassungsgericht, BVerfG: Alle Aufgaben, Richter & Wahl: Wer die Solange-Rechtsprechung verstehen will, sollte wissen, wie das Gericht arbeitet, das sie entwickelt hat.
• Objektives Recht & subjektives Recht: Wann steht dir was zu?: Die Unterscheidung dahinter, wenn der Gerichtshof sagt, das Unionsrecht verleihe dem Einzelnen eigene Rechte.