Art. 288 AEUV: Verordnung & EU-Richtlinie im Unterschied

Eine Italienerin unterschreibt im Mailänder Hauptbahnhof einen Vertrag über einen Englisch-Fernkurs und will ihn ein paar Tage später loswerden. Eine EG-Richtlinie gab Verbrauchern in dieser Lage ein Widerrufsrecht. Italien hatte die Richtlinie aber nicht umgesetzt. Hilft ihr die Richtlinie gegen das Unternehmen trotzdem?

Die Antwort steckt in Art. 288 AEUV. Die Norm legt fest, welche Rechtsakte die Organe der Union erlassen und wie verbindlich sie sind. Eine Verordnung gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat, für Behörden, Gerichte und Bürger. Eine Richtlinie bindet dagegen nur den Mitgliedstaat, und zwar hinsichtlich des Ziels; die Wahl der Form und der Mittel bleibt ihm überlassen.

Im Europarecht entscheidet dieser Unterschied, ob sich ein Bürger auf eine Norm berufen kann, gegen wen und mit welcher Folge, wenn der Staat untätig bleibt.

Auf einen Blick:

• Art. 288 AEUV nennt fünf Handlungsformen: Verordnung, Richtlinie und Beschluss sind verbindlich, Empfehlung und Stellungnahme nicht.
• Die Verordnung braucht keinen Umsetzungsakt, sie darf im nationalen Recht grundsätzlich nicht einmal wiederholt werden.
• Die Richtlinie muss bis zum Ende der Umsetzungsfrist in verbindliches deutsches Recht übertragen werden; im Streit beruft sich der Bürger dann auf das deutsche Gesetz.
• Unmittelbare Wirkung einer Richtlinie gibt es nach Fristablauf, bei hinreichender Bestimmtheit und Unbedingtheit, aber nur gegenüber dem Staat.
• Zwischen Privaten helfen die richtlinienkonforme Auslegung und, bei Nichtumsetzung, der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch.
• Delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte nach Art. 290 und Art. 291 AEUV sind keine eigenen Handlungsformen, sie ergehen als Verordnung, Richtlinie oder Beschluss.

Art. 288 AEUV, ex-Artikel 249 EGV: Wortlaut und Aufbau der Norm

Art. 288 AEUV ist die Zentralnorm des Sekundärrechts. Sie steht im Sechsten Teil des AEUV, ausgeschrieben Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, im Kapitel „Rechtsakte der Union, Annahmeverfahren und sonstige Vorschriften“. Wie die beiden Verträge sich die Arbeit teilen und warum die Norm so weit hinten steht, erklärt der Artikel zu AEUV und EUV. Hier geht es um die Norm selbst. Schlag sie kurz auf, sie hat nur fünf Sätze.

Die fünf Rechtsakte der Union im Katalog des Art. 288 AEUV

Der Wortlaut ist kurz genug, um ihn ganz zu kennen:

Art. 288 AEUV (ex-Artikel 249 EGV)

„Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union nehmen die Organe Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen an.

Die Verordnung hat allgemeine Geltung. Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.

Beschlüsse sind in allen ihren Teilen verbindlich. Sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, so sind sie nur für diese verbindlich.

Die Empfehlungen und Stellungnahmen sind nicht verbindlich.“

Absatz 1 zählt die Handlungsformen auf, die Absätze 2 bis 5 definieren sie der Reihe nach. Jede Definition beantwortet zwei Fragen: Wen bindet der Rechtsakt, und wie weit reicht die Bindung? Mit diesen beiden Fragen ordnest du jeden Rechtsakt ein, der dir in einem Sachverhalt begegnet. Die Abkürzung „Art. 288 Abs. 2 AEUV“ für die Verordnung ist übrigens Konvention, im amtlichen Text stehen die Absätze ohne Nummer.

Verbindlich oder unverbindlich: die Handlungsformen im Überblick

Die Tabelle stellt die fünf Handlungsformen nach Adressat, Verbindlichkeit und Wirkung im Mitgliedstaat nebeneinander.

Für die Rechtsetzung nutzt die Union vor allem Verordnung und Richtlinie. Die Verordnung vereinheitlicht das Recht, die Richtlinie gleicht es an.

Ist der Katalog des Art. 288 AEUV abschließend?

Nein. Art. 288 AEUV nennt die typischen Handlungsformen, aber nicht alle Handlungen der Organe. Daneben gibt es sogenannte atypische Rechtsakte: Entschließungen, Mitteilungen und Leitlinien der Kommission, interinstitutionelle Vereinbarungen. Sie sind grundsätzlich unverbindlich, können aber über Vertrauensschutz und Gleichbehandlung eine faktische Bindung der Kommission an ihre eigene Praxis erzeugen.

Für die Klausur heißt das: Taucht eine „Leitlinie“ oder „Mitteilung“ im Sachverhalt auf, prüfst du sie nicht als Verordnung oder Beschluss. Du fragst, ob sie nach ihrem Inhalt Rechtswirkungen erzeugen soll, denn davon hängt ab, ob sie mit der Nichtigkeitsklage angegriffen werden kann.

Wer die Handlungsform wählt: Art. 296 AEUV und die Ermächtigungsgrundlage

Welche Handlungsform die Organe nutzen, entscheidet zuerst die Ermächtigungsgrundlage. Manche Kompetenznormen legen die Form fest. Art. 115 AEUV etwa erlaubt dem Rat für die Rechtsangleichung im Binnenmarkt ausschließlich Richtlinien. Andere Normen sprechen offen von „Maßnahmen“, so Art. 114 AEUV.

Schweigt der Vertrag, greift Art. 296 Abs. 1 AEUV: „Wird die Art des zu erlassenden Rechtsakts von den Verträgen nicht vorgegeben, so entscheiden die Organe darüber von Fall zu Fall unter Einhaltung der geltenden Verfahren und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.“ Die Verhältnismäßigkeit spricht dabei tendenziell für die Richtlinie, weil sie den Mitgliedstaaten mehr Spielraum lässt. Zwingend ist das nicht.

Ein neues System der Handlungsformen hat der Vertrag von Lissabon gegenüber der Vorgängernorm Art. 249 EGV nicht geschaffen, wohl aber eine Umbenennung: Was früher „Entscheidung“ hieß, heißt seit dem 1. Dezember 2009 „Beschluss“. In älteren Rechtsakten steht deshalb noch die alte Bezeichnung, so in Art. 23 der Kartellverordnung (EG) Nr. 1/2003, nach dem die Kommission Geldbußen „durch Entscheidung“ festsetzt.

Die Verordnung nach Art. 288 Abs. 2 AEUV

Was ist eine EU-Verordnung? Eine Verordnung ist ein Gesetz der Union, das in allen Mitgliedstaaten gleichzeitig und wortgleich gilt. Sie hat allgemeine Geltung, ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Kein Parlament in Berlin, Paris oder Rom muss sie übernehmen. Sie berechtigt und verpflichtet Bürger, Unternehmen und Behörden direkt.

Allgemeine Geltung, volle Verbindlichkeit und unmittelbare Geltung

Die drei Merkmale aus Art. 288 Abs. 2 AEUV lassen sich gut an deutschen Kategorien festmachen.

• Allgemeine Geltung heißt abstrakt-generell: Die Verordnung regelt eine unbestimmte Zahl von Fällen für eine unbestimmte Zahl von Personen, wie ein Gesetz. Das unterscheidet sie vom Beschluss an einen bestimmten Adressaten.
• In allen ihren Teilen verbindlich heißt: Die Mitgliedstaaten dürfen keine Vorschrift auswählen, abschwächen oder nur teilweise anwenden.
• Unmittelbare Geltung heißt: Die Verordnung ist ab ihrem Inkrafttreten Teil der Rechtsordnung jedes Mitgliedstaats, ohne Transformationsakt. Deutsche Gerichte wenden sie an wie ein Bundesgesetz, und wegen des Anwendungsvorrangs geht sie widersprechendem deutschem Recht vor.

Die unmittelbare Geltung hat eine Folge, die du dir für die Abgrenzung zur Richtlinie merken solltest: Eine Verordnung wirkt auch zwischen Privaten. Der Fluggast verklagt die Airline direkt aus der Verordnung, ein Unternehmen muss sich gegenüber seinen Kunden direkt an sie halten. Wie Unionsrecht und deutsches Recht im Konfliktfall zueinander stehen, vertieft die Wissensseite zum Verhältnis von Unionsrecht und nationalem Recht.

Normwiederholungsverbot und nationale Durchführungsgesetze

Weil die Verordnung schon gilt, darf der nationale Gesetzgeber sie grundsätzlich nicht in eigene Gesetze abschreiben. Der Gerichtshof hat das früh entschieden (EuGH, Urteil vom 10.10.1973, Rs. 34/73, Variola). Der Grund: Eine nationale Kopie verschleiert, dass die Regel aus dem Unionsrecht stammt, und damit auch, dass allein der EuGH sie verbindlich auslegt. Eine begrenzte Ausnahme hat der Gerichtshof später zugelassen: Einzelne Punkte einer Verordnung dürfen im nationalen Recht aufgegriffen werden, wenn ein zusammenhängendes Regelwerk sonst für die Adressaten unverständlich bliebe (EuGH, Urteil vom 28.03.1985, Rs. 272/83, Kommission/Italien).

Verboten ist nur die Wiederholung, nicht jede nationale Regelung. Viele Verordnungen verlangen Durchführungsvorschriften: Zuständigkeiten, Verfahren, Sanktionen. Nach Art. 291 Abs. 1 AEUV ergreifen die Mitgliedstaaten alle dafür erforderlichen Maßnahmen nach innerstaatlichem Recht. Manche Verordnungen enthalten außerdem Öffnungsklauseln, die ausdrücklich nationale Regeln zulassen. Die Datenschutz-Grundverordnung ist das bekannteste Beispiel. Nach Art. 88 DSGVO dürfen die Mitgliedstaaten etwa spezifischere Vorschriften zum Beschäftigtendatenschutz erlassen; Deutschland hat solche Spielräume im Bundesdatenschutzgesetz genutzt. Man spricht dann gelegentlich von einer Verordnung mit Richtlinienelementen.

Beispiel: die Fluggastrechte-Verordnung

Die Verordnung (EG) Nr. 261/2004 zeigt die unmittelbare Geltung in Reinform. Wird ein Flug annulliert, verweist Art. 5 der Verordnung auf den Ausgleichsanspruch aus Art. 7. Greift keine Ausnahme, etwa außergewöhnliche Umstände oder eine rechtzeitige Information, erhält der Fluggast nach Art. 7 Abs. 1 eine Ausgleichszahlung: 250 Euro bei Flügen bis 1.500 km, 400 Euro bei innergemeinschaftlichen Flügen über 1.500 km und bei anderen Flügen zwischen 1.500 und 3.500 km, 600 Euro bei allen übrigen Flügen.

Einen deutschen Paragrafen, der diese Beträge wiederholt, gibt es nicht. Das Gericht prüft den Anspruch unmittelbar aus der Verordnung. In der Klausur ist die Verordnung selbst die Anspruchsgrundlage, zitiert mit Artikel und Nummer: „Art. 7 Abs. 1 lit. a VO (EG) Nr. 261/2004“.

Die EU-Richtlinie nach Art. 288 Abs. 3 AEUV

Was ist eine EU-Richtlinie? Eine Richtlinie ist ein Rechtsakt, der die Mitgliedstaaten auf ein Ergebnis verpflichtet und ihnen den Weg dorthin überlässt. Sie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich. Die Bürger erreicht sie im Regelfall erst über das nationale Umsetzungsgesetz.

Verbindlich nur hinsichtlich des Ziels

Man spricht vom zweistufigen Rechtsetzungsverfahren. Auf der ersten Stufe erlässt die Union die Richtlinie und legt das Ziel fest, etwa ein bestimmtes Schutzniveau für Verbraucher. Auf der zweiten Stufe setzen die Mitgliedstaaten sie um, jeder in seiner Rechtsordnung und mit seinen Begriffen. Die innerstaatlichen Stellen haben die Wahl der Form und der Mittel. Ob Deutschland eine Verbraucherregel ins BGB schreibt oder in ein eigenes Gesetz, entscheidet der Bundestag.

Wie viel Freiheit bleibt, hängt allerdings von der einzelnen Richtlinie ab. Manche Richtlinien regeln so detailliert, dass sich der Spielraum auf die Frage beschränkt, an welcher Stelle im nationalen Recht die Vorschriften stehen. Das Ziel ist dann faktisch der Wortlaut.

Umsetzung ins deutsche Recht und Umsetzungsfrist

Richtlinien nennen eine Umsetzungsfrist. Bis zum Ablauf der Umsetzungsfrist muss der Mitgliedstaat die nötigen Vorschriften erlassen und der Kommission mitteilen. Das folgt aus Art. 288 Abs. 3 AEUV und aus der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV, nach der die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen ergreifen.

Die Form der Umsetzung ist nicht beliebig. Sie muss verbindlich sein und Außenwirkung haben, damit der Einzelne seine Rechte erkennen und vor Gericht durchsetzen kann. Deutschland verlor dazu ein Vertragsverletzungsverfahren: Grenzwerte einer Luftqualitätsrichtlinie hatte die Bundesregierung in der TA Luft festgelegt, einer Verwaltungsvorschrift. Das genügte nicht (EuGH, Urteil vom 30.05.1991, C-361/88, Kommission/Deutschland). Warum eine Verwaltungsvorschrift grundsätzlich nur die Verwaltung bindet und keine Außenwirkung hat, lohnt einen Blick auf die Wissensseite.

Richtlinien, die in früheren EG-Zeiten erlassen wurden, heißen übrigens bis heute „EG-Richtlinien“ oder „EWG-Richtlinien“. Die Bezeichnung verrät nur das Erlassjahr, nicht eine andere Rechtsnatur; früher sprach man insgesamt vom Gemeinschaftsrecht.

Mindestharmonisierung und Vollharmonisierung

Richtlinien dienen der Harmonisierung, also der Angleichung der nationalen Vorschriften, im Binnenmarkt meist auf Grundlage von Art. 114 AEUV. Dabei gibt es zwei Grundformen.

Bei der Mindestharmonisierung legt die Richtlinie nur einen Mindeststandard fest. Die Mitgliedstaaten dürfen strengere Schutzvorschriften beibehalten oder erlassen. Der Spielraum, der dabei entsteht, ist nationales Recht und muss verfassungskonform ausgefüllt werden, das Grundgesetz bleibt also Maßstab.

Bei der Vollharmonisierung setzt die Richtlinie einen abschließenden Standard. Die Mitgliedstaaten dürfen weder strenger noch lockerer regeln. Weicht deutsches Recht ab, ist es im Anwendungsbereich der Richtlinie wegen des Anwendungsvorrangs unanwendbar, soweit die Richtlinie dort unmittelbar wirkt, und im Übrigen richtlinienkonform auszulegen. Welche Form vorliegt, steht in der Richtlinie selbst, oft in einem Artikel mit der Überschrift „Grad der Harmonisierung“.

Beispiel: die Verbraucherrechte-Richtlinie und §§ 312 ff. BGB

Die Richtlinie 2011/83/EU über die Rechte der Verbraucher ist ein Lehrbuchfall der Vollharmonisierung. Ihr Art. 4 lautet: „Sofern diese Richtlinie nichts anderes bestimmt, erhalten die Mitgliedstaaten weder von den Bestimmungen dieser Richtlinie abweichende innerstaatliche Rechtsvorschriften aufrecht noch führen sie solche ein; dies gilt auch für strengere oder weniger strenge Rechtsvorschriften zur Gewährleistung eines anderen Verbraucherschutzniveaus.“

Deutschland hat sie mit dem Gesetz zur Umsetzung der Verbraucherrechterichtlinie vom 20.09.2013 umgesetzt, anwendbar seit dem 13.06.2014. Die Regeln stehen heute vor allem in den §§ 312 ff. BGB und im Widerrufsrecht der §§ 355 ff. BGB, mit der einheitlichen Widerrufsfrist von 14 Tagen. Kauft jemand online und widerruft, prüfst du deshalb nicht die Richtlinie, sondern § 312g BGB und § 355 BGB. Die Richtlinie kommt erst ins Spiel, wenn es um die Auslegung dieser Vorschriften geht.

Dasselbe Muster zeigt der Verbrauchsgüterkauf: Die Mängelrechte des Käufers stehen in § 437 BGB, die Sonderregeln der Warenkaufrichtlinie in den §§ 474 ff. BGB, erklärt im Artikel zum Verbrauchsgüterkauf nach §§ 474 ff. BGB.

Unterschied zwischen Verordnung und Richtlinie

Was ist der Unterschied zwischen EU-Verordnung und Richtlinie? Die Verordnung gilt unmittelbar und in allen Teilen verbindlich in jedem Mitgliedstaat, sie ersetzt nationales Recht. Die Richtlinie bindet nur die Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet ist, und nur hinsichtlich des Ziels; erst das nationale Umsetzungsgesetz bindet Bürger und Unternehmen.

Die Unterschiede in der Tabelle

Die Tabelle stellt Verordnung und Richtlinie in den Punkten gegenüber, die in einer Klausur gefragt werden.

Eine Rangfolge zwischen den beiden gibt es nicht. Verordnung und Richtlinie stehen auf derselben Stufe des Sekundärrechts, beide unter dem Primärrecht. Wie die Stufen im Unionsrecht aufeinander aufbauen, zeigt die Wissensseite zu Europarecht und Unionsrecht; die Idee dahinter kennst du aus der Normenhierarchie des deutschen Rechts.

Warum die Union mal eine Verordnung und mal eine Richtlinie erlässt

Die Wahl folgt dem Regelungsziel. Braucht der Binnenmarkt eine einheitliche Regel, die an jedem Ort gleich angewendet wird, passt die Verordnung. Ein Fluggast soll in Lissabon denselben Anspruch haben wie in Leipzig. Treffen die Regeln auf gewachsene nationale Rechtsordnungen, passt oft die Richtlinie. Das deutsche Vertragsrecht hat seinen Allgemeinen Teil und eigene Leistungsstörungsregeln; die Richtlinie lässt dem Gesetzgeber Raum, die europäischen Vorgaben in diese Begriffe zu übersetzen.

In der Praxis nähern sich beide Formen an. Die Datenschutz-Grundverordnung löste die Datenschutzrichtlinie 95/46/EG ab, weil deren Umsetzung in 28 Mitgliedstaaten zu sehr auseinandergelaufen war. Umgekehrt enthalten vollharmonisierende Richtlinien so wenig Spielraum, dass sie einer Verordnung nahekommen. Ich empfehle, sich trotzdem an die Grundregel zu halten: In der Klausur zählt die Rechtsform, nicht die Regelungsdichte.

Unmittelbare Wirkung von Richtlinien: wann sich Bürger auf eine Richtlinie berufen können

Setzt ein Mitgliedstaat eine Richtlinie nicht oder zu spät um, bleibt der Bürger nicht schutzlos. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH kann er sich unmittelbar auf eine Richtlinienbestimmung berufen, wenn die Umsetzungsfrist abgelaufen ist und die Bestimmung inhaltlich unbedingt und hinreichend bestimmt ist. Diese unmittelbare Wirkung besteht allerdings nur gegenüber dem Staat, nie zulasten eines anderen Bürgers.

Voraussetzungen nach Van Duyn und Ratti

Den Grundstein legte der Gerichtshof mit zwei Urteilen (EuGH, Urteil vom 04.12.1974, Rs. 41/74, Van Duyn, und EuGH, Urteil vom 05.04.1979, Rs. 148/78, Ratti). Der Gedanke dahinter ist der effet utile: Eine verbindliche Richtlinie verlöre ihre praktische Wirksamkeit, wenn sich der Einzelne nie auf sie berufen könnte. Und der säumige Staat soll aus seinem eigenen Vertragsbruch keinen Vorteil ziehen.

Geprüft wird in drei Schritten:

• Ablauf der Umsetzungsfrist. Solange die Frist läuft, darf der Mitgliedstaat sich Zeit lassen. Eine unmittelbare Wirkung vor Fristablauf gibt es nicht.
• Hinreichende Bestimmtheit. Die Bestimmung muss so genau sein, dass ein Gericht sie ohne weiteren Umsetzungsakt anwenden kann: Wer ist berechtigt, wer verpflichtet, was ist geschuldet?
• Inhaltliche Unbedingtheit. Die Pflicht darf nicht von einer weiteren Entscheidung oder einem Ermessen des Mitgliedstaats abhängen.

Liegen alle drei Voraussetzungen vor, verleiht die Bestimmung dem Einzelnen nach herrschender Meinung ein subjektives Recht. Behörden und Gerichte müssen entgegenstehendes nationales Recht unangewendet lassen. Diese Pflicht trifft Gerichte und Behörden gleichermaßen.

Nur vertikal: keine horizontale Wirkung zwischen Privaten

Die unmittelbare Wirkung wirkt vertikal, im Verhältnis Bürger gegen Staat. Eine horizontale Wirkung zwischen Privaten lehnt der Gerichtshof ab. Eine Richtlinie kann nicht selbst Verpflichtungen für einen Einzelnen begründen, denn Art. 288 Abs. 3 AEUV richtet sie nur an die Mitgliedstaaten.

Erstmals ausgesprochen hat der Gerichtshof das im Fall einer Diätassistentin, die ihre staatliche Gesundheitsbehörde früher in den Ruhestand schicken wollte als ihre männlichen Kollegen; sie berief sich auf die Gleichbehandlungsrichtlinie (EuGH, Urteil vom 26.02.1986, Rs. 152/84, Marshall). Sie gewann, weil ihr Arbeitgeber zum Staat gehörte. Den Staatsbegriff fasst der Gerichtshof dabei weit: Er erfasst auch Einrichtungen, die unter staatlicher Aufsicht eine Dienstleistung im öffentlichen Interesse erbringen und dafür besondere Befugnisse haben (EuGH, Urteil vom 12.07.1990, C-188/89, Foster).

Und die Italienerin aus dem Mailänder Hauptbahnhof? Ihr Vertragspartner war ein privates Unternehmen. Der Gerichtshof blieb deshalb bei seiner Linie: Aus der nicht umgesetzten Haustürgeschäfterichtlinie konnte sie gegenüber dem Unternehmen kein Widerrufsrecht herleiten (EuGH, Urteil vom 14.07.1994, C-91/92, Faccini Dori). Generalanwalt Lenz hatte in seinen Schlussanträgen noch für eine horizontale Wirkung plädiert, im Interesse eines gleichen Verbraucherschutzes in allen Mitgliedstaaten. Der Gerichtshof folgte ihm nicht. Das tragende Argument ist die Rechtssicherheit: Ein Privater muss sich darauf verlassen können, dass ihn nur das Recht bindet, das der Gesetzgeber seines Staates erlassen hat. Ich halte diese Linie für überzeugend, zumal der Gerichtshof die Lücke über zwei andere Wege schließt.

Richtlinienkonforme Auslegung des nationalen Rechts

Der erste Weg ist die richtlinienkonforme Auslegung. Die nationalen Gerichte müssen das gesamte nationale Recht so weit wie möglich im Licht von Wortlaut und Zweck der Richtlinie auslegen, nicht nur das Umsetzungsgesetz (EuGH, Urteil vom 05.10.2004, C-397/01 bis C-403/01, Pfeiffer). Die richtlinienkonforme Auslegung wirkt auch zwischen Privaten, weil sie nationales Recht anwendet und nicht die Richtlinie.

Sie arbeitet mit den nationalen Auslegungsmethoden, die du aus dem Artikel zu den Auslegungsmethoden kennst, und findet ihre Grenze dort, wo das Ergebnis dem eindeutigen Wortlaut und Willen des Gesetzgebers widerspräche (keine Auslegung contra legem). Wie weit deutsche Gerichte dabei gehen, zeigt der Quelle-Fall. Der EuGH hatte entschieden, dass ein Verkäufer bei der Ersatzlieferung keinen Nutzungsersatz für die mangelhafte Sache verlangen darf (EuGH, Urteil vom 17.04.2008, C-404/06, Quelle). Das damalige BGB sah ihn dem Wortlaut nach vor. Der BGH hielt eine Auslegung für ausgeschlossen und reduzierte die Norm stattdessen teleologisch, weil der Gesetzgeber erklärtermaßen richtlinienkonform regeln wollte und sich darin geirrt hatte (BGH, Urteil vom 26.11.2008, VIII ZR 200/05). Die Methode dahinter erklärt der Artikel zur teleologischen Reduktion.

Vorwirkung und allgemeine Grundsätze des Unionsrechts

Schon während der Umsetzungsfrist ist eine Richtlinie nicht bedeutungslos. Die Mitgliedstaaten dürfen in dieser Zeit keine Vorschriften erlassen, die geeignet sind, das Ziel der Richtlinie ernstlich zu gefährden (EuGH, Urteil vom 18.12.1997, C-129/96, Inter-Environnement Wallonie). Dieses Frustrationsverbot ist die sogenannte Vorwirkung.

Eine Sonderlinie betrifft Richtlinien, die einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts konkretisieren. Das Verbot der Altersdiskriminierung steht nicht erst in der Richtlinie 2000/78/EG, es ist ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts. Deshalb durfte ein deutsches Gericht in einem Rechtsstreit zwischen einer Arbeitnehmerin und ihrem privaten Arbeitgeber § 622 Abs. 2 S. 2 BGB a.F. unangewendet lassen, der Beschäftigungszeiten vor dem 25. Lebensjahr bei der Kündigungsfrist nicht mitzählte (EuGH, Urteil vom 19.01.2010, C-555/07, Kücükdeveci). Die Norm ist inzwischen gestrichen, die Hintergründe stehen im Artikel zur Kündigungsfrist nach § 622 BGB. Für die Grundrechtecharta hat der Gerichtshof diese Linie fortgeführt (EuGH, Urteil vom 17.04.2018, C-414/16, Egenberger). Die Wirkung zwischen Privaten stammt in diesen Fällen aus dem Primärrecht, nicht aus der Richtlinie; an der Grundregel aus Faccini Dori ändert das nichts.

Richtlinie nicht umgesetzt: Vertragsverletzungsverfahren und Staatshaftung

Was passiert, wenn ein Mitgliedstaat eine Richtlinie nicht umsetzt? Auf Unionsebene droht ihm ein Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH, bei nicht mitgeteilter Umsetzung mit Zwangsgeld. Der einzelne Bürger, dem die fehlende Umsetzung einen Schaden zufügt, kann den Mitgliedstaat außerdem aus dem unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch auf Schadensersatz in Anspruch nehmen.

Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 und Art. 260 AEUV

Die Kommission überwacht als Hüterin der Verträge, ob die Mitgliedstaaten ihre Richtlinien fristgerecht umsetzen. Bleibt ein Staat untätig, gibt sie ihm Gelegenheit zur Äußerung, erlässt eine mit Gründen versehene Stellungnahme und kann dann nach Art. 258 AEUV den Gerichtshof anrufen. Wie das Verfahren vor dem Gerichtshof abläuft, steht im Artikel zum Europäischen Gerichtshof und seinen Verfahrensarten.

Für Richtlinien gibt es eine Verschärfung. Nach Art. 260 Abs. 3 AEUV kann die Kommission schon mit der ersten Klage einen Pauschalbetrag oder ein Zwangsgeld beantragen, wenn der Mitgliedstaat gegen seine Pflicht verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer im Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen. Der Gerichtshof darf dann bis zu dem Betrag verhängen, den die Kommission genannt hat. Das Verfahren nach Art. 260 Abs. 2 AEUV mit einem zweiten Urteil ist in diesen Fällen nicht nötig.

Dem einzelnen Bürger hilft das Urteil allerdings nur mittelbar. Es stellt den Verstoß fest, gibt ihm aber kein Geld.

Unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch nach Francovich

Diese Lücke schloss der Gerichtshof mit dem Francovich-Urteil (EuGH, Urteil vom 19.11.1991, C-6/90 und C-9/90, Francovich). Italien hatte die Richtlinie 80/987/EWG nicht umgesetzt, die Arbeitnehmern bei Zahlungsunfähigkeit ihres Arbeitgebers ihren Lohn über eine Garantieeinrichtung sichern sollte. Herr Francovich blieb auf seinen Lohnforderungen sitzen. Unmittelbar wirken konnte die Richtlinie nicht, weil sie offenließ, wer die Garantieeinrichtung schuldet. Der Gerichtshof leitete deshalb aus dem System der Verträge einen Anspruch gegen den säumigen Staat selbst her.

Die Voraussetzungen hat der Gerichtshof später präzisiert (EuGH, Urteil vom 05.03.1996, C-46/93 und C-48/93, Brasserie du Pêcheur):

• Die verletzte Norm des Unionsrechts bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen.
• Der Verstoß ist hinreichend qualifiziert, der Mitgliedstaat hat die Grenzen seines Ermessens also offenkundig und erheblich überschritten.
• Zwischen dem Verstoß und dem Schaden besteht ein unmittelbarer Kausalzusammenhang.

Für die Nichtumsetzung einer Richtlinie ist die zweite Voraussetzung leicht zu begründen. Trifft ein Mitgliedstaat innerhalb der Umsetzungsfrist gar keine Maßnahme, liegt darin für sich genommen ein hinreichend qualifizierter Verstoß (EuGH, Urteil vom 08.10.1996, C-178/94 u. a., Dillenkofer). In diesem Fall ging es um deutsche Pauschalreisende, deren Veranstalter insolvent wurde, bevor Deutschland die Insolvenzabsicherung aus der Pauschalreiserichtlinie eingeführt hatte.

Der Anspruch folgt aus dem Unionsrecht und steht neben der deutschen Amtshaftung. Ein Verschulden über den qualifizierten Verstoß hinaus verlangt der Gerichtshof nicht. Umfang und Durchsetzung, etwa Verfahren und Verjährung, richten sich nach nationalem Recht. Die Regeln dürfen aber nicht ungünstiger sein als bei vergleichbaren innerstaatlichen Ansprüchen und die Durchsetzung nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren. Wie der Anspruch neben § 839 BGB und Art. 34 GG geprüft wird, zeigt der Amtshaftungsartikel; eine Übersicht bietet auch die Wissensseite zum Rechtsschutz in der Europäischen Union.

Beschluss, Empfehlung und Stellungnahme nach Art. 288 Abs. 4 und 5 AEUV

Neben Verordnung und Richtlinie kennt Art. 288 AEUV drei weitere Handlungsformen. Der Beschluss ist in allen Teilen verbindlich, bei bestimmten Adressaten nur für diese. Empfehlungen und Stellungnahmen sind nicht verbindlich. Beim Rechtsschutz werfen alle drei eigene Fragen auf.

Der Beschluss: an Adressaten gerichtet oder allgemein

Der Beschluss hat zwei Gesichter. Richtet er sich an bestimmte Adressaten, ist er nur für diese verbindlich und erinnert an einen Verwaltungsakt im deutschen Recht. Beispiele sind der Beschluss der Kommission nach Art. 108 Abs. 2 AEUV, mit dem sie einem Mitgliedstaat aufgibt, eine unzulässige Beihilfe aufzuheben oder umzugestalten, und die Geldbuße gegen ein Kartell.

Nennt der Beschluss keinen Adressaten, ist er insgesamt verbindlich und wirkt eher wie eine Norm. So legt der Rat nach Art. 29 EUV in Beschlüssen den Standpunkt der Union zu Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik fest. Diese zweite Spielart ist mit dem Vertrag von Lissabon ausdrücklich in den Wortlaut gekommen; die frühere „Entscheidung“ nach Art. 249 EGV war nur für diejenigen verbindlich, die sie bezeichnete.

Der Unterschied hat Folgen für die Veröffentlichung. Für Beschlüsse ohne Gesetzescharakter regelt Art. 297 Abs. 2 AEUV: Beschlüsse ohne bestimmten Adressaten werden im Amtsblatt veröffentlicht und treten zu dem festgelegten Zeitpunkt oder am zwanzigsten Tag nach der Veröffentlichung in Kraft. Beschlüsse an einen bestimmten Adressaten werden dagegen bekannt gegeben und werden mit dieser Bekanntgabe wirksam. Beschlüsse, die im Gesetzgebungsverfahren entstehen, folgen Art. 297 Abs. 1 AEUV und werden immer im Amtsblatt veröffentlicht. Für den Rechtsschutz zählt ebenfalls, an wen der Beschluss gerichtet ist: Nach Art. 263 Abs. 4 AEUV kann jede natürliche oder juristische Person gegen die an sie gerichteten Handlungen Nichtigkeitsklage erheben, gegen fremde nur, wenn sie diese unmittelbar und individuell betreffen.

Empfehlungen und Stellungnahmen: unverbindlich, aber nicht wirkungslos

Empfehlungen legen einem Adressaten ein Verhalten nahe, Stellungnahmen äußern eine Auffassung zu einer bestimmten Frage. Beide sind nach Art. 288 Abs. 5 AEUV nicht verbindlich, und Art. 263 Abs. 1 AEUV nimmt sie ausdrücklich von der Nichtigkeitsklage aus. Eine Stellungnahme mit großem praktischem Gewicht kennst du schon: die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission im Vertragsverletzungsverfahren.

Wirkungslos sind Empfehlungen trotzdem nicht. Der Gerichtshof verlangt, dass nationale Gerichte sie bei der Auslegung berücksichtigen, besonders wenn sie Aufschluss über die Auslegung nationaler Umsetzungsvorschriften geben oder verbindliche Unionsvorschriften ergänzen sollen (EuGH, Urteil vom 13.12.1989, C-322/88, Grimaldi). Einklagen kann der Bürger eine Empfehlung aber nicht.

Gesetzgebungsakte, delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte

Art. 288 AEUV sagt, welche Form ein Rechtsakt hat. Die Art. 289 bis 291 AEUV sagen, auf welcher Ebene er steht. Eine Verordnung kann ein Gesetzgebungsakt sein, ein delegierter Rechtsakt oder ein Durchführungsrechtsakt. Die Handlungsform bleibt dieselbe, Verfahren und Rang unterscheiden sich.

Art. 289 AEUV: Wann ein Rechtsakt ein Gesetzgebungsakt ist

Nach Art. 289 Abs. 3 AEUV sind Rechtsakte, die gemäß einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden, Gesetzgebungsakte. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren besteht nach Art. 289 Abs. 1 AEUV in der gemeinsamen Annahme einer Verordnung, einer Richtlinie oder eines Beschlusses durch das Europäische Parlament und den Rat auf Vorschlag der Kommission; den Ablauf regelt Art. 294 AEUV. In besonderen Gesetzgebungsverfahren entscheidet ein Organ mit Beteiligung des anderen. Die Definition ist also rein formal: Gesetzgebungsakt ist, was im Gesetzgebungsverfahren entstanden ist. Welche Organe dabei zusammenwirken, erklärt die Wissensseite zu den Organen der Europäischen Union.

Delegierte Rechtsakte nach Art. 290 AEUV

Ein Gesetzgebungsakt kann der Kommission die Befugnis übertragen, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zu erlassen, um bestimmte nicht wesentliche Vorschriften zu ergänzen oder zu ändern. Ziele, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer der Übertragung muss der Gesetzgebungsakt ausdrücklich festlegen. Die wesentlichen Aspekte eines Bereichs bleiben dem Gesetzgeber vorbehalten.

Das Parlament und der Rat behalten die Kontrolle. Sie können die Übertragung widerrufen oder dem delegierten Rechtsakt widersprechen, sodass er nicht in Kraft tritt. Im Titel steht nach Art. 290 Abs. 3 AEUV das Wort „delegiert“, etwa „Delegierte Verordnung (EU) …“. Die Parallele zur deutschen Rechtsverordnung liegt nahe: Auch nach Art. 80 Abs. 1 GG muss das ermächtigende Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung bestimmen.

Durchführungsrechtsakte nach Art. 291 AEUV

Durchführen müssen das Unionsrecht in erster Linie die Mitgliedstaaten, Art. 291 Abs. 1 AEUV. Bedarf es aber einheitlicher Bedingungen für die Durchführung, überträgt der verbindliche Rechtsakt der Kommission Durchführungsbefugnisse, in begründeten Sonderfällen und in den Fällen der Art. 24 und 26 EUV dem Rat. Wie die Mitgliedstaaten die Kommission dabei kontrollieren, legen Parlament und Rat nach Art. 291 Abs. 3 AEUV vorab durch Verordnung fest; der Kontrollmechanismus heißt in der Praxis Komitologie. Im Titel steht der Wortteil „Durchführungs-“, zum Beispiel „Durchführungsverordnung (EU) …“ oder „Durchführungsbeschluss“.

Die Abgrenzung ist nicht nur Formsache. Ein delegierter Rechtsakt ergänzt oder ändert den Gesetzgebungsakt, ein Durchführungsrechtsakt setzt ihn nur um, ohne ihn inhaltlich weiterzuentwickeln. Wählt die Kommission die falsche Grundlage, ist der Rechtsakt mit der Nichtigkeitsklage angreifbar.

Art. 288 AEUV in der Klausur: Prüfungsschema und typische Fehler

In Klausuren im Öffentlichen Recht, im Zivilrecht und im Arbeitsrecht taucht Art. 288 AEUV als Umstand im Sachverhalt auf. Du liest den Fall, markierst dir eine Richtlinie mit abgelaufener Frist und einen Mitgliedstaat, der nichts getan hat, und am Ende steht die Fallfrage: Hat der Anspruchsteller Erfolg? Die Antwort folgt einem festen Ablauf, den du auch in einer Hausarbeit so gliedern kannst.

Prüfungsschema: Kann sich der Bürger auf die Richtlinie berufen?

Das Schema beginnt beim nationalen Recht und geht erst dann zur Richtlinie, wenn das nationale Recht nicht weiterhilft.

Die Reihenfolge der Schritte 2 und 3 vor 4 bis 6 hat einen praktischen Grund. Ein Gutachten, das mit der unmittelbaren Wirkung beginnt, übersieht leicht, dass das deutsche Gesetz den Fall bereits regelt. Den Aufbau im Gutachtenstil wiederholst du am besten mit dem Artikel vom Obersatz zur Subsumtion.

Typische Fehler bei Art. 288 AEUV

Diese Fehler kosten in Europarechtsklausuren Punkte:

• Die Richtlinie wird zwischen zwei Privaten direkt angewendet. Gegen den Vermieter, den Onlinehändler oder den privaten Arbeitgeber wirkt sie nicht unmittelbar.
• Das Umsetzungsgesetz wird übersprungen. Die Anspruchsgrundlage des Käufers ist § 437 BGB, nicht die Warenkaufrichtlinie.
• Die Umsetzungsfrist fehlt in der Prüfung. Ohne ihren Ablauf gibt es keine unmittelbare Wirkung, nur das Frustrationsverbot.
• Die Verordnung wird wie eine Richtlinie behandelt und nach einem deutschen Umsetzungsakt gesucht.
• Eine Empfehlung wird als verbindlich geprüft oder mit der Nichtigkeitsklage angegriffen, obwohl Art. 263 Abs. 1 AEUV sie ausnimmt.
• Staatshaftung und Amtshaftung werden vermengt. Der unionsrechtliche Anspruch hat eigene Voraussetzungen und verlangt kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB.

Nach zwei, drei Übungsfällen fällt das Schema kürzer aus. Die meisten Punkte erledigen sich dann in einem Satz.

Fazit

Art. 288 AEUV beantwortet mit fünf Sätzen, wie weit ein Rechtsakt der Union bindet. Die Verordnung gilt unmittelbar und für alle, auch zwischen Privaten. Die Richtlinie bindet die Mitgliedstaaten auf ein Ziel und erreicht den Bürger über das Umsetzungsgesetz. Beschlüsse sind verbindlich, Empfehlungen und Stellungnahmen nicht.

Schwierig wird es dort, wo die Umsetzung ausbleibt. Dann prüfst du der Reihe nach das nationale Recht, die richtlinienkonforme Auslegung, die unmittelbare Wirkung gegenüber dem Staat und zuletzt die Staatshaftung. Die Reihenfolge prägt sich am schnellsten ein, wenn du sie an Fällen durchspielst, etwa mit den Multiple-Choice-Aufgaben zum Europarecht auf jurahilfe.de.

Weiterlesen

• Rechtsnorm, Norm und normativ: Wie Rechtsnormen im deutschen Recht aufgebaut sind und in welcher Rangfolge sie stehen, als Gegenstück zum Sekundärrecht der Union.
• Entschädigung nach § 15 AGG: Ein Gesetz, das europäische Gleichbehandlungsrichtlinien umsetzt, im Klausurschema durchgeprüft.
• Die Analogie: Die zweite Form der Rechtsfortbildung neben der teleologischen Reduktion, mit der Gerichte Lücken schließen.