Verwaltungsakt, § 35 VwVfG: Definition, Merkmale & Schema

Das Landratsamt schreibt dem Gastwirt B, sein Betrieb werde zum Monatsende geschlossen. Zwei Wochen später ruft ein Sachbearbeiter an und sagt dasselbe noch einmal, ohne neu zu entscheiden. B will gegen beides klagen. Gegen den Anruf kann er nicht klagen, gegen das Schreiben schon. Das Schreiben regelt, der Anruf wiederholt nur. Der Unterschied ist der Verwaltungsakt.

Ein Verwaltungsakt ist nach der Legaldefinition in § 35 VwVfG jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Daraus ergeben sich fünf Merkmale, die alle zusammen vorliegen müssen. Liegen sie vor, ist die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Fehlt eines, führt der Weg über eine andere Klageart.

An dieser einen Definition hängt in der verwaltungsrechtlichen Klausur regelmäßig der ganze Aufbau. Wer den Verwaltungsakt falsch einordnet, prüft die falsche Klageart und verliert die Zulässigkeit, bevor die Begründetheit überhaupt beginnt.

Auf einen Blick:

• Fünf Merkmale nach § 35 S. 1 VwVfG: Maßnahme einer Behörde, Gebiet des öffentlichen Rechts, Regelung, Einzelfall, unmittelbare Außenwirkung.
• Kein Verwaltungsakt sind Realakt (kein Regelungsgehalt), Verwaltungsinternum (keine Außenwirkung) und Rechtsnorm (kein Einzelfall).
• Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG ist ein Verwaltungsakt, nur mit unbestimmtem Adressatenkreis: konkret-generell statt konkret-individuell.
• Wirksam wird der Verwaltungsakt mit der Bekanntgabe (§ 43 Abs. 1 VwVfG), und zwar auch dann, wenn er rechtswidrig ist. Unwirksam ist nur der nichtige.
• Der formelle Verwaltungsakt erfüllt die Merkmale nicht, wird wegen seiner äußeren Form aber trotzdem wie einer behandelt.

Was ist ein Verwaltungsakt? Definition und Inhalt des § 35 VwVfG

Im Ersten Examen heißt das Fach Allgemeines Verwaltungsrecht, und der Verwaltungsakt ist sein Kernstück: die zentrale Handlungsform der Verwaltung gegenüber dem Bürger. Wo der Staat einseitig und verbindlich entscheidet, tut er das durch Verwaltungsakt. Das Gesetz definiert ihn selbst, und diese Legaldefinition ist der Prüfungsmaßstab.

§ 35 VwVfG (Begriff des Verwaltungsaktes)

Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.

Übrigens: Der Bund regelt das im VwVfG, die Länder haben eigene Verwaltungsverfahrensgesetze. Nach § 1 Abs. 3 VwVfG gilt das Bundesgesetz nicht, soweit die Länder eigene Regelungen getroffen haben. In einer Landesklausur zitierst du deshalb § 35 LVwVfG. Der Wortlaut ist fast überall identisch, die Fundstelle nicht.

Die Legaldefinition des § 35 S. 1 VwVfG im Wortlaut

Aus dem Satz lassen sich fünf Tatbestandsmerkmale herauslösen. Sie müssen kumulativ vorliegen: eine Maßnahme einer Behörde, auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, mit Regelungscharakter, für einen Einzelfall, gerichtet auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen. Fehlt eines, liegt kein Verwaltungsakt vor. Das gilt unabhängig davon, wie das Schreiben überschrieben ist.

Ob man fünf oder sechs Merkmale zählt, hängt allein davon ab, ob „hoheitlich“ und „Maßnahme einer Behörde“ getrennt geführt werden. Das ist eine Zählfrage, keine inhaltliche. Prüfe die Merkmale in der Reihenfolge des Gesetzes, dann kannst du dich am Wortlaut entlanghangeln und vergisst keines. Eine ausführliche Aufbereitung mit Definitionen und Beispielen findest du auf der Wissensseite zum Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG.

Bescheid, Verfügung und Verwaltungsakt: die Begriffe auseinanderhalten

Drei Wörter, die im Verwaltungsrecht ständig nebeneinander stehen und nicht dasselbe meinen. Der Verwaltungsakt ist der Oberbegriff, also die Rechtsform. Der Bescheid ist die äußere Erscheinungsform eines schriftlichen Verwaltungsakts. Bekommst du Post von der Behörde, hältst du einen Bescheid in der Hand: den Ablehnungsbescheid zur Baugenehmigung, den Bewilligungsbescheid über eine Leistung. Die Verfügung schließlich ist ein Verwaltungsakt, der ein Gebot oder Verbot ausspricht, etwa die baurechtliche Abrissverfügung.

Vorsicht bei einer Feinheit: § 35 S. 1 VwVfG nennt die Verfügung selbst als eine der Erscheinungsformen („jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme“). Der Gesetzeswortlaut benutzt „Verfügung“ also weiter als der Sprachgebrauch, der damit nur die befehlende Variante meint. In der Klausur kommst du mit der engen Lesart durch, solange du beim Prüfen den vollen Wortlaut zugrunde legst.

Ein mündlicher Verwaltungsakt bleibt ein Verwaltungsakt. Der Polizist, der dich mit erhobener Hand anhält, erlässt einen; ein Bescheid ist das nicht, weil nichts geschrieben wurde. Die Form des Verwaltungsakts ist nach § 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG grundsätzlich frei.

Der formelle Verwaltungsakt: wenn allein die Form entscheidet

Ein formeller Verwaltungsakt liegt vor, wenn die Merkmale des § 35 VwVfG materiell nicht erfüllt sind, die Maßnahme aber nach ihrer äußeren Form als Verwaltungsakt erscheint. Sie wird dann wie einer behandelt, damit der Bürger den Rechtsweg bekommt, den die Behörde ihm suggeriert hat. Die Rechtfertigung liefert Art. 19 Abs. 4 GG.

Vier Indizien sprechen dafür: die Bezeichnung als „Verfügung“ oder „Anordnung“, ein enthaltener Verfügungssatz, Handlungsanordnungen mit Fristsetzung und eine beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung. Die Rechtsbehelfsbelehrung wiegt am schwersten. Mit ihr sagt die Behörde selbst, dass hier etwas anfechtbar sein soll.

Praktische Folge: Gegen einen formellen Verwaltungsakt ist die Anfechtungsklage statthaft. Das Gericht hebt ihn deklaratorisch auf. Wer diese Figur übersieht, prüft eine allgemeine Leistungsklage und liegt bei der Statthaftigkeit falsch.

Hoheitliche Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts

Die ersten beiden Merkmale klärt man in der Klausur meist in zwei Sätzen. Problematisch werden sie genau dann, wenn kein Amt handelt, sondern ein Privater, oder wenn der Staat einkauft statt zu befehlen.

Der funktionale Behördenbegriff des § 1 Abs. 4 VwVfG

Behörde im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist nach § 1 Abs. 4 VwVfG jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Das ist ein funktionaler Begriff. Es kommt darauf an, was die Stelle tut, nicht darauf, wie sie im Organisationsrecht heißt. Erfasst sind damit auch Beliehene, also Private, denen der Staat hoheitliche Aufgaben in eigenem Namen übertragen hat. Der Prüfingenieur beim TÜV, der die Hauptuntersuchung abnimmt, handelt als Behörde in diesem Sinne.

Davon zu trennen ist der verwaltungsorganisationsrechtliche Behördenbegriff, der auf die organisatorische Stelle abstellt. Beide können auseinanderfallen, und das ist kein Widerspruch. Jedes Gesetz definiert „Behörde im Sinne dieses Gesetzes“ für seine eigenen Zwecke. Was eine Behörde im Einzelnen ist und wie sie sich vom Verwaltungshelfer abgrenzt, vertieft die Wissensseite zu den Behörden im öffentlichen Recht.

Keine Behörde ist der Verwaltungshelfer. Er wird nur als verlängerter Arm tätig und handelt nicht in eigenem Namen. Der Abschleppunternehmer, der im Auftrag der Polizei ein Fahrzeug bewegt, erlässt keinen Verwaltungsakt, er führt einen aus.

Wann eine Maßnahme hoheitlich ist

Hoheitlich ist eine Maßnahme, wenn die Behörde einseitig und mit Über- und Unterordnungsverhältnis handelt. Das grenzt den Verwaltungsakt vom öffentlich-rechtlichen Vertrag ab. Dort einigen sich zwei Seiten, hier entscheidet eine. Beide Formen stehen nebeneinander. § 54 VwVfG erlaubt der Behörde ausdrücklich, statt eines Verwaltungsakts einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zu schließen.

In der Klausur genügt hier meistens ein Halbsatz. Ausführlich wird es nur, wenn die Behörde tatsächlich verhandelt hat oder wenn eine Zusicherung nach § 38 VwVfG im Raum steht. Gemeint ist die verbindliche Zusage, einen Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen.

Öffentliches Recht oder Privatrecht: die Zuordnung der Maßnahme

Nicht alles, was eine Behörde tut, geschieht auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Kauft die Gemeinde Büromaterial, schließt sie einen Kaufvertrag nach § 433 BGB wie jeder andere. Erst wenn die Norm, auf die sich das Handeln stützt, einen Träger hoheitlicher Gewalt gerade als solchen berechtigt oder verpflichtet, ist die Maßnahme öffentlich-rechtlich (modifizierte Subjektstheorie).

Zwei Fallgruppen tauchen immer wieder auf. Erstens das Verwaltungsprivatrecht: Die Gemeinde erfüllt eine öffentliche Aufgabe in privatrechtlicher Form, etwa den Betrieb eines Schwimmbads über eine GmbH. Zweitens die Zwei-Stufen-Theorie bei Subventionen und der Nutzung öffentlicher Einrichtungen: Das „Ob“ der Zulassung ist öffentlich-rechtlich und damit Verwaltungsakt, das „Wie“ der Abwicklung privatrechtlich. Wer den Unterschied zwischen beiden Rechtsmassen sauber ziehen will, findet die Grundlagen im Artikel zum öffentlichen Recht im Jurastudium.

Der vollständig automatisierte Verwaltungsakt nach § 35a VwVfG

Seit 2017 kennt das Gesetz eine eigene Norm für Verwaltungsakte, die kein Mensch mehr unterschreibt. § 35a VwVfG erlaubt den vollständig automatisierten Erlass. Das geht aber nur unter zwei Bedingungen: Eine Rechtsvorschrift muss es zulassen, und es darf weder ein Ermessen noch ein Beurteilungsspielraum bestehen. Klassischer Anwendungsfall ist der maschinell erstellte Steuerbescheid.

Die Norm ist der aktuelle Reibungspunkt der Verwaltungsdigitalisierung. Sie kennt nur zwei Zustände, gebunden oder nicht gebunden, während die Praxis Ermessen häufig durch Verwaltungsvorschriften so weit strukturiert, dass die Entscheidung faktisch gebunden abläuft. Die Kritik zielt deshalb auf eine abgestufte Regelung, die strukturiertes Ermessen unter Bedingungen freigibt und die echte Abwägungsentscheidung beim Menschen belässt.

Für die Klausur reicht ein Satz an der richtigen Stelle: Der vollständig automatisierte Erlass des Verwaltungsakts ändert nichts daran, dass eine Maßnahme einer Behörde vorliegt. Wer meint, ohne menschliche Entscheidung gebe es keine Regelung, hat § 35a VwVfG übersehen.

Regelung eines Einzelfalls mit unmittelbarer Außenwirkung

Hier liegen die drei Merkmale, an denen Klausuren tatsächlich hängen. Sie beantworten drei verschiedene Fragen: Setzt die Maßnahme eine Rechtsfolge? Betrifft sie einen bestimmten Fall? Und wirkt sie über die Verwaltung hinaus?

Regelung: die Maßnahme muss eine Rechtsfolge setzen

Eine Regelung liegt vor, wenn die Maßnahme auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist, also unmittelbar Rechte begründet, ändert, aufhebt oder verbindlich feststellt. „Die Genehmigung wird erteilt“ ist eine Regelung. „Wir haben Ihren Antrag erhalten“ ist keine.

Schwierig wird es, wenn sich die Behörde auf eine bestehende Rechtslage bezieht. Dann trennt man die bloße Mitteilung, die nur informiert, vom feststellenden Verwaltungsakt, der die Rechtslage verbindlich feststellt. Abgegrenzt wird nach der objektiv erkennbaren Absicht der Behörde, entsprechend §§ 133, 157 BGB. Maßgeblich ist der Empfängerhorizont, nicht das, was die Behörde gemeint haben will.

Das Bundessozialgericht hat das an einem alltäglichen Schreiben durchdekliniert. Die Abrechnungsmitteilung über eine Rentennachzahlung enthält einen feststellenden Verwaltungsakt, weil der Rentenversicherungsträger darin verbindlich festlegt, in welchem Umfang der Nachzahlungsanspruch wegen eines Erstattungsanspruchs Dritter erloschen ist (BSG, Urt. v. 07.04.2022, B 5 R 24/21 R). Ein Schreiben, das nach reiner Buchhaltung aussieht, war damit anfechtbar.

Realakt und bloße Mitteilung: was keine Regelung ist

Der Realakt ist rein tatsächliches Handeln ohne Regelungsgehalt. Die Behörde tut etwas, statt etwas anzuordnen. Sie schleppt ab, sie zahlt aus, sie streift Streife, sie warnt, sie belehrt, sie erteilt Auskunft. Rechtsschutz gibt es hier, nur nicht über die Anfechtungsklage, sondern über die allgemeine Leistungsklage.

Entscheidend bleibt allein der Regelungsgehalt. Setzt die Maßnahme eine Rechtsfolge, oder verwirklicht sie eine schon gesetzte? Die Sicherstellung einer Sache ordnet die Behörde an, das Wegtragen führt sie aus. Wer beides in einem Vorgang sieht, sucht zuerst die Anordnung und dann ihre Ausführung. Wie sich der Realakt vom Verwaltungsakt trennt, zeigt die Wissensseite zum Realakt im öffentlichen Recht.

In Polizeirechtsfällen steckt der Verwaltungsakt oft im Realakt. Bevor der Beamte den Platzverweis vollstreckt, hat er ihn mündlich erlassen. Prüfe deshalb jede Maßnahme einzeln, statt den ganzen Einsatz als eine Handlung zu behandeln. Wer zuerst nach der Anordnung sucht und dann nach ihrer Ausführung, findet beide.

Einzelfall: konkret-individuell statt abstrakt-generell

Ein Einzelfall ist geregelt, wenn der Adressatenkreis individuell und der Sachverhalt konkret bestimmt ist. Ist beides unbestimmt, also abstrakt-generell, kann nur eine Rechtsnorm die Regelung treffen, ein Gesetz, eine Rechtsverordnung oder eine Satzung. Der Verwaltungsakt endet dort, wo die Normsetzung beginnt.

Zwischen diesen Polen liegen zwei Mischformen, und genau die werden gefragt. Abstrakt-individuell heißt: bestimmter Adressat, unbestimmt viele Fälle. Die Anordnung an den Chemiehändler M, bei allen künftigen Lieferungen eine bestimmte Sicherheitsnorm einzuhalten, ist ein Verwaltungsakt. Konkret-generell heißt umgekehrt: unbestimmter Adressatenkreis, ein konkreter Sachverhalt. Das ist die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG.

Merke dir die Tabelle über die Regel. Nur wenn beide Achsen unbestimmt sind, verlässt du den Verwaltungsakt. Eine unbestimmte Achse allein reicht nicht.

Außenwirkung, Verwaltungsinterna und der mehrstufige Verwaltungsakt

Außenwirkung liegt vor, wenn die Maßnahme einen anderen Rechtskreis betreffen soll als den der handelnden Behörde. Entscheidend ist die objektive Zielrichtung, nicht die tatsächliche Wirkung. Ein Vorgang kann sich faktisch auf den Bürger auswirken und trotzdem ein Internum bleiben.

Verwaltungsinterna sind Regelungen innerhalb der Verwaltung, vor allem Weisungen im hierarchischen Aufbau. Sie sind keine Verwaltungsakte. Eine Ausnahme gilt, wenn die Weisung den hierarchischen Aufbau verlässt, etwa bei der Weisung an eine Gemeinde in einer Selbstverwaltungsangelegenheit. Dort steht der Gemeinde ein eigener Rechtskreis gegenüber, und die Weisung wirkt nach außen.

Beim Beamten wird nach Rechts- und Amtsstellung getrennt. Betrifft die Maßnahme ihn als Person, etwa die Kürzung seiner Bezüge, wirkt sie nach außen. Betrifft sie nur seine Amtsführung, etwa eine dienstliche Anweisung zur Aufgabenverteilung, bleibt sie intern.

Beim mehrstufigen Verwaltungsakt wirken mehrere Behörden zusammen, nach außen tritt aber nur eine auf, die Wahrnehmungsbehörde. Die Baubehörde erteilt die Baugenehmigung und braucht dafür intern die Zustimmung der Denkmalschutzbehörde. Diese Zustimmung ist ein Internum, auch wenn ohne sie nichts geht. Geklagt wird deshalb ausschließlich gegen die Wahrnehmungsbehörde und auf das eigentliche Ziel, also auf die Baugenehmigung, nie auf die Zustimmung der anderen Behörde.

Der Wirkungskreis kann sich auch auf Dritte erstrecken. Die dem Nachbarn erteilte Baugenehmigung begünstigt ihn und belastet dich; solche Konstellationen behandelt die Wissensseite zum Verwaltungsakt mit Drittwirkung.

Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG

Die Allgemeinverfügung ist kein eigener Typ neben dem Verwaltungsakt, sondern ein Verwaltungsakt mit besonderer Adressatenstruktur. Sie richtet sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis oder betrifft die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit. Alle Merkmale des § 35 S. 1 VwVfG müssen trotzdem vorliegen. Nur beim Einzelfall gilt die Sonderregel.

Adressatenbezogene, sachbezogene und allgemeinheitsbezogene Allgemeinverfügung

§ 35 S. 2 VwVfG kennt drei Varianten. In der Klausur ordnest du zu, bevor du prüfst.

Die adressatenbezogene Allgemeinverfügung (Var. 1) richtet sich an eine nach allgemeinen Merkmalen bestimmbare Personengruppe. Beispiel: die Auflösung einer Versammlung. Die Teilnehmer stehen nicht namentlich fest, sind aber über ihre Teilnahme bestimmbar, und auch wer später dazukommt, ist gebunden.

Die sachbezogene Variante (Var. 2), auch dinglicher Verwaltungsakt genannt, betrifft die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache. Der Schulfall ist die straßenrechtliche Widmung. Sie adressiert niemanden, sie verändert den rechtlichen Status der Fläche.

Die allgemeinheitsbezogene Variante (Var. 3) regelt die Benutzung einer öffentlichen Sache durch die Allgemeinheit, etwa die Benutzungsordnung einer Stadtbibliothek oder das Betretungsverbot für ein bestimmtes Gebiet.

Verkehrszeichen als Allgemeinverfügung: der Streit um die Rechtsnatur

Ein Halteverbotsschild richtet sich an alle, die vorbeikommen. Ist das noch konkret-generell oder schon abstrakt-generell? Daran hängt, ob der Autofahrer klagen kann oder ob er eine Rechtsnorm angreifen müsste.

Die Gegenansicht hält Verkehrszeichen für Rechtsverordnungen. Sie ordnen ein Verhalten gegenüber einer unbestimmten Zahl von Personen in einer unbestimmten Zahl von Fällen an, und mehr verlangt die abstrakt-generelle Regelung nicht.

Die herrschende Meinung und das Bundesverwaltungsgericht ordnen sie als Allgemeinverfügung ein (BVerwG, Urt. v. 09.06.1967, VII C 18.66 = BVerwGE 27, 181). Das tragende Argument ist der Zuschnitt auf eine konkrete, örtlich begrenzte Verkehrssituation: Es gibt nur einen sachlichen Anwendungsfall, nämlich diese Straße an dieser Stelle. Dass viele Menschen daran vorbeifahren, macht den Sachverhalt nicht unbestimmt, sondern nur den Adressatenkreis, und genau das ist die Definition der Allgemeinverfügung.

Ich halte die herrschende Meinung für vorzugswürdig, weil sie beide Achsen sauber trennt. Wer auf die einzelnen vorbeifahrenden Fahrzeuge abstellt, verwechselt die Zahl der Betroffenen mit der Zahl der geregelten Sachverhalte. Praktisch spricht dafür auch der Rechtsschutz. Gegen die Allgemeinverfügung steht die Anfechtungsklage offen. Gegen eine Rechtsverordnung müsste der Betroffene den Umweg über § 47 VwGO nehmen, den nicht alle Länder eröffnen.

Bekannt gegeben wird das Verkehrszeichen nach dem Sichtbarkeitsgrundsatz. Das Bundesverwaltungsgericht hat ihn für den ruhenden Verkehr präzisiert. Ein Verkehrszeichen wirkt gegenüber jedem betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig ob er es wahrnimmt, sofern ein durchschnittlicher Kraftfahrer es bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt während der Fahrt oder durch einfache Umschau beim Aussteigen ohne Weiteres erkennen kann. Zur Nachschau ist er nur bei besonderem Anlass verpflichtet (BVerwG, Urt. v. 06.04.2016, 3 C 10.15).

Verhältnismäßigkeit von Allgemeinverfügungen

Weil die Behörde auf die Einzelfallprüfung verzichtet, trifft die Allgemeinverfügung zwangsläufig auch Personen, für die die Maßnahme unverhältnismäßig ist. Der Ausgleich läuft über den Wirkungs- und Verantwortlichkeitszusammenhang. Die allgemeinen Merkmale müssen so gewählt sein, dass sie die Störer erfassen und nur sie.

Ein Aufenthaltsverbot für „Personen, die nach ihrem äußeren Erscheinungsbild der Punk-Szene zuzuordnen sind“ scheitert daran. Das Erscheinungsbild lässt nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf Verhaltensstörer schließen. Das Merkmal trifft die Falschen. Ähnlich liegt es beim Aufenthaltsverbot in einem Sperrgebiet. Wer dort einkauft oder essen geht, stört nicht, und ein Verbot, das den Aufenthaltszweck ausblendet, greift zu weit.

Je intensiver der Eingriff, desto genauer muss der Adressatenkreis umschrieben sein. Das ist die praktische Verlängerung des Bestimmtheitsgebots aus § 37 Abs. 1 VwVfG und ein Ableger des Rechtsstaatsprinzips nach Art. 20 Abs. 3 GG.

Arten von Verwaltungsakten: belastend, begünstigend und Dauerverwaltungsakt

Die Einteilungen sind kein Selbstzweck. An jeder hängt eine andere Rechtsfolge, meist bei der Aufhebung, beim Vertrauensschutz oder beim maßgeblichen Zeitpunkt der Beurteilung.

Belastender und begünstigender Verwaltungsakt

Belastend ist ein Verwaltungsakt, der Pflichten begründet oder Rechte entzieht: der Entzug der Fahrerlaubnis, die Rücknahme eines Zuschusses. Begünstigend ist er, wenn er ein Recht oder einen rechtlichen Vorteil verleiht, also Genehmigung, Erlaubnis, Bewilligung.

Der Maßstab ist grundsätzlich die objektive Rechtsfolge. Ausnahmsweise zählt die subjektive Sicht des Betroffenen, wenn sie für die Behörde erkennbar war. Wer Berufssoldat werden will und ausgemustert wird, erfährt objektiv eine Entlastung von der Dienstpflicht und subjektiv eine Belastung. Ist der Berufswunsch aktenkundig, wird die Ausmusterung als belastender Verwaltungsakt behandelt.

Die Unterscheidung entscheidet den Aufhebungsmaßstab. Die Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts steht unter dem Vertrauensschutz des § 48 Abs. 2 VwVfG. Der belastende lässt sich nach § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG deutlich freier zurücknehmen. Die Einzelheiten stehen auf der Wissensseite zur Aufhebung von Verwaltungsakten nach §§ 48, 49 VwVfG.

Dauerverwaltungsakt und einmaliger Verwaltungsakt

Ein Dauerverwaltungsakt begründet, ändert oder erhält ein Rechtsverhältnis fortlaufend aufrecht. Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO, Fahrerlaubnis, Waffenbesitzkarte, Widmung, Verkehrszeichen: Sie alle wirken über den Erlasszeitpunkt hinaus weiter.

Der einmalige Verwaltungsakt erschöpft sich dagegen in einer Regelung. Die Abrissverfügung, der Abgabenbescheid für einen bestimmten Zeitraum und die Baugenehmigung sind erledigt, sobald sie umgesetzt sind.

Klausurrelevant ist das beim maßgeblichen Zeitpunkt. Welcher es ist, sagt zuerst das materielle Recht, danach die Klageart. Für die Anfechtungsklage gilt im Grundsatz die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also des Widerspruchsbescheids. Beim Dauerverwaltungsakt tritt an deren Stelle regelmäßig die letzte mündliche Verhandlung, weil die Regelung bis dahin fortwirkt. Ausnahmen ordnet das Fachrecht an, etwa § 35 Abs. 6 GewO für die Wiedergestattung.

Mitwirkungsbedürftiger und zustimmungsbedürftiger Verwaltungsakt

Der mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakt darf nur ergehen, wenn der Betroffene mitwirkt, typischerweise durch einen Antrag. Ohne Bauantrag keine Baugenehmigung. Der zustimmungsbedürftige Verwaltungsakt hängt dagegen in Wirksamkeit oder Rechtmäßigkeit von der Zustimmung des Betroffenen ab. Ein Beispiel ist die Versetzung eines Beamten, die nach § 28 Abs. 4 BBG seiner Zustimmung bedarf, soweit nicht die Ausnahmen der Absätze 2 und 3 greifen.

Der Unterschied hat praktische Folgen: Beim mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt stößt der Bürger das Verfahren an, beim zustimmungsbedürftigen billigt er eine Entscheidung, die die Behörde treffen will.

Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt, § 36 VwVfG

Ein Verwaltungsakt kommt selten nackt. § 36 Abs. 2 VwVfG nennt fünf Nebenbestimmungen. Das sind Befristung, Bedingung, Widerrufsvorbehalt, Auflage und Auflagenvorbehalt. Die Auflage ist dabei die einzige, die selbst ein Verwaltungsakt ist; sie schreibt dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vor. Statthaft ist die Anfechtungsklage nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allerdings gegen jede Art von Nebenbestimmung. Ob sich die Nebenbestimmung isoliert aufheben lässt, ist erst eine Frage der Begründetheit.

Die Grenze zieht § 36 Abs. 1 VwVfG. Bei einer gebundenen Entscheidung, auf die ein Anspruch besteht, darf die Behörde eine Nebenbestimmung nur beifügen, wenn eine Rechtsvorschrift sie zulässt oder wenn sie die gesetzlichen Voraussetzungen sicherstellen soll. Bei der Ermessensentscheidung ist sie freier, § 36 Abs. 3 VwVfG verbietet ihr nur, dem Zweck des Verwaltungsakts zuwiderzulaufen. Wie Ermessen geprüft wird, steht auf der Wissensseite zur Ermessensentscheidung nach § 40 VwVfG, die Systematik der Nebenbestimmungen auf der Seite zu den Nebenbestimmungen.

Trenne beim Prüfen die Auflage von der Bedingung. Die Bedingung lässt die Wirksamkeit des Verwaltungsakts vom ungewissen Ereignis abhängen, die Auflage lässt ihn sofort wirksam werden und verpflichtet daneben. Wer eine Auflage als Bedingung behandelt, lässt eine Genehmigung platzen, die in Wahrheit gilt.

Wirksamkeit, Bekanntgabe und Nichtigkeit des Verwaltungsakts

Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit sind zwei verschiedene Fragen. Das Verwaltungsrecht trennt sie strenger als das Zivilrecht. Ein fehlerhafter Vertrag ist oft nichtig, ein fehlerhafter Verwaltungsakt bleibt in aller Regel wirksam, bis ihn jemand aus der Welt schafft.

Bekanntgabe nach § 41 VwVfG und die Vier-Tages-Fiktion seit 2025

Wirksam wird der Verwaltungsakt mit der Bekanntgabe gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, § 43 Abs. 1 S. 1 VwVfG. Bekannt zu geben ist er nach § 41 Abs. 1 VwVfG demselben Personenkreis; ist ein Bevollmächtigter bestellt, kann die Behörde ihm gegenüber bekannt geben. Die Bekanntgabe des Verwaltungsakts ist damit der Zeitpunkt, ab dem sämtliche Fristen laufen.

Für den Postweg im Inland gilt eine Zugangsfiktion. Der schriftliche Verwaltungsakt gilt am vierten Tag nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben, § 41 Abs. 2 S. 1 VwVfG. Bis Ende 2024 waren es drei Tage. Das Postrechtsmodernisierungsgesetz vom 15. Juli 2024 hat die Frist zum 1. Januar 2025 auf vier Tage verlängert. Grund sind die gestreckten Laufzeitvorgaben für Briefe. Für die Berechnung der Widerspruchs- und Klagefrist verschiebt sich damit alles um einen Tag. Material aus der Zeit vor 2025 nennt noch drei Tage; wer die alte Zahl aus dem Gedächtnis übernimmt, rechnet die Frist falsch.

Die Fiktion greift nicht, wenn der Verwaltungsakt gar nicht oder später zugegangen ist. Im Zweifel muss die Behörde Zugang und Zeitpunkt nachweisen, § 41 Abs. 2 S. 3 VwVfG. Bei der Allgemeinverfügung erlaubt § 41 Abs. 3 S. 2 VwVfG die öffentliche Bekanntgabe schon dann, wenn eine Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist. Sie wirkt nach § 41 Abs. 4 S. 3 VwVfG zwei Wochen nach der ortsüblichen Bekanntmachung, sofern die Allgemeinverfügung keinen späteren Tag bestimmt.

Wirksam trotz Rechtswidrigkeit, § 43 VwVfG

Der Verwaltungsakt bleibt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist, § 43 Abs. 2 VwVfG. Rechtmäßigkeit setzt das nicht voraus. Auch der rechtswidrige Verwaltungsakt entfaltet seine Wirkung, und die Behörde darf ihn vollstrecken.

Für den Adressaten des Verwaltungsakts folgt daraus eine Handlungspflicht. Wer sich gegen einen rechtswidrigen Bescheid wehren will, muss ihn anfechten, mit Widerspruch und Anfechtungsklage. Wer die Fristen verstreichen lässt, hat einen rechtswidrigen, aber bestandskräftigen Verwaltungsakt gegen sich. Auch Profis schauen dafür noch nach Jahren ins Gesetz. Schlag § 43 VwVfG einmal auf, der Absatz 2 beantwortet die halbe Klausurfrage. Wie sich Widerspruch, Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zueinander verhalten, zeigt der Überblick zum Verwaltungsrecht mit Verwaltungsakt und Klagearten. Bleibt die Behörde ganz untätig, führt der Weg über die Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO.

Nichtigkeit nach § 44 VwVfG

Nur der nichtige Verwaltungsakt ist unwirksam, § 43 Abs. 3 VwVfG. Nichtig ist er nach § 44 Abs. 1 VwVfG, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Die Hürde ist hoch: Der Fehler muss sich aufdrängen (Evidenztheorie).

Geprüft wird in ungewohnter Reihenfolge. Am Anfang steht § 44 Abs. 2 VwVfG. Er zählt sechs absolute Nichtigkeitsgründe auf, darunter der schriftlich oder elektronisch erlassene Verwaltungsakt, der die erlassende Behörde nicht erkennen lässt (Nr. 1), der außerhalb der Zuständigkeit nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG ohne Ermächtigung erging (Nr. 3), den aus tatsächlichen Gründen niemand ausführen kann (Nr. 4) und der die Begehung einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit verlangt (Nr. 5). Danach folgt § 44 Abs. 3 VwVfG mit den Gründen, die gerade nicht zur Nichtigkeit führen, etwa die Verletzung der örtlichen Zuständigkeit. Erst zuletzt greift die Generalklausel des Absatzes 1.

Ein Beispiel für Nr. 4: die Anordnung, ein bereits abgebranntes Gebäude zu räumen. Ein Beispiel für die Generalklausel: die Aufhebung einer Baugenehmigung, weil der Sachbearbeiter den Bauherrn nicht leiden kann. Betrifft die Nichtigkeit nur einen Teil, ist der Verwaltungsakt im Ganzen nichtig, wenn die Behörde ihn ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte, § 44 Abs. 4 VwVfG. Geltend gemacht wird die Nichtigkeit mit der Nichtigkeitsfeststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Var. 3 VwGO. Anfechten muss der Betroffene nichts, weil nichts wirksam ist. Mehr dazu auf der Wissensseite zur Wirksamkeit von Verwaltungsakten.

Bestandskraft, wiederholende Verfügung und Zweitbescheid

Bestandskräftig ist ein Verwaltungsakt, wenn er unanfechtbar geworden ist. Die formelle Bestandskraft schließt die Rechtsbehelfe aus, entweder durch Ablauf einer gesetzlichen Frist, also der Widerspruchs- oder Klagefrist, oder weil alle Rechtsbehelfe erfolglos ausgeschöpft wurden. Der Widerspruch ist nach § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO innerhalb eines Monats nach der Bekanntgabe zu erheben. Wo kein Vorverfahren stattfindet, gilt dieselbe Monatsfrist für die Anfechtungsklage, § 74 Abs. 1 VwGO. Beim Postweg beginnt sie also erst mit dem fingierten vierten Tag, nicht mit dem Aufgabetag. Die materielle Bestandskraft bindet Behörde und Beteiligte inhaltlich: Die Rechtswidrigkeit lässt sich nicht mehr geltend machen, der Verwaltungsakt wird behandelt wie ein rechtmäßiger, und ein Folgenbeseitigungsanspruch scheidet aus.

Bestandskräftig wird nur der verfügende Teil des Verwaltungsakts, nicht die Begründung. Das ist der Grund, warum die Behörde bei einer neuen Entscheidung in derselben Sache erneut prüfen muss, statt sich auf die alte Begründung zu berufen. Vertieft steht das auf der Wissensseite zur Bestandskraft.

An dieser Stelle trennen sich wiederholende Verfügung und Zweitbescheid. Die wiederholende Verfügung nimmt nur auf den früheren Verwaltungsakt Bezug, ohne neue Sachprüfung und ohne neue Regelung. Sie ist selbst kein Verwaltungsakt, also auch nicht anfechtbar. Angreifen müsste der Betroffene den ursprünglichen Bescheid, und der ist womöglich längst bestandskräftig. Der Zweitbescheid dagegen enthält eine neue Sachentscheidung nach erneuter Prüfung, ersetzt den ersten Verwaltungsakt und ist isoliert anfechtbar.

Abgegrenzt wird aus Sicht des Erklärungsempfängers. Der Bundesfinanzhof hat ein als Bescheid bezeichnetes Schreiben des Finanzamts, das einen vorangegangenen Bescheid ändert, als Zweitbescheid eingeordnet und nicht als wiederholende Verfügung (BFH, Beschl. v. 16.07.2024, XI B 9/24). Wer also prüft, ob eine erneute Behördenäußerung anfechtbar ist, fragt: Hat die Behörde noch einmal in der Sache entschieden, oder hat sie nur wiederholt?

Auch die Bestandskraft ist nicht endgültig. Durchbrochen wird sie durch die Aufhebung des Verwaltungsakts nach §§ 48, 49 VwVfG, also Rücknahme und Widerruf. Hinzu kommt das Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG, das dem Betroffenen einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung gibt, gemäß § 51 Abs. 5 VwVfG.

Der Verwaltungsakt in der Klausur: alle fünf Merkmale im Schema prüfen

In der verwaltungsrechtlichen Klausur steht der Verwaltungsakt fast immer an derselben Stelle: bei der Statthaftigkeit der Klageart. Zuerst legst du das Klagebegehren nach § 88 VwGO aus, dann prüfst du das Vorliegen des Verwaltungsakts, dann seine Belastung, dann eine mögliche Erledigung. Von dieser Einordnung hängt der weitere Aufbau ab. Wie die Anfechtungsklage von dort aus weitergeht, steht auf der Wissensseite zur Anfechtungsklage nach § 42 I Alt. 1 VwGO.

Das Prüfungsschema des § 35 VwVfG in fünf Schritten

Halte die Reihenfolge des Gesetzes ein. Wer mit dem interessantesten Merkmal beginnt, verliert die Systematik und vergisst am Ende eines. Und prüfe jede behördliche Äußerung einzeln. In einem Sachverhalt stecken oft drei Maßnahmen, von denen zwei Verwaltungsakte sind und eine nicht.

Formulierungsbeispiel für den unproblematischen Fall

Nicht jedes Merkmal braucht einen eigenen Absatz. Ist das Vorliegen eindeutig, genügt ein Satz im Urteilsstil:

„Die Gewerbeuntersagung stellt einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 LVwVfG dar, da das Landratsamt einen Einzelfall mit Außenwirkung hoheitlich regelt.“

Ist dagegen ein Merkmal streitig, wird genau dieses im Gutachtenstil ausgeschrieben und der Rest bleibt kurz. Der Schwerpunkt liegt dort, wo der Sachverhalt ihn setzt, nicht dort, wo dir am meisten einfällt. Wie du zwischen beiden Stilen wechselst, zeigt der Artikel zu Urteilsstil, Feststellungsstil und verkürztem Gutachtenstil.

Die häufigsten Fehler beim Verwaltungsakt

Der häufigste Fehler: mit der Anfechtungsklage einsteigen, ohne den Verwaltungsakt geprüft zu haben. Die Klageart folgt aus der Handlungsform, nicht umgekehrt.

Fast ebenso oft wird dem Etikett geglaubt. Ein Schreiben, das „Bescheid“ heißt, kann eine bloße Mitteilung sein, und ein Anruf kann ein mündlicher Verwaltungsakt sein. Entscheidend ist der Regelungsgehalt des Verwaltungsakts aus Empfängersicht.

Dann werden Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit vermischt. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt ist wirksam. Wer im Zulässigkeitsteil schon die Rechtswidrigkeit prüft, hat den Aufbau zerlegt.

Beliebt ist auch die Nichtigkeit als Auffangargument. § 44 VwVfG verlangt einen schwerwiegenden und offensichtlichen Fehler. Ein bloßer Rechtsfehler reicht nie. Das übersehen auch Examenskandidaten.

Bei mehrstufigen Verwaltungsakten trifft die Klage oft die falsche Behörde. Beklagt wird die Wahrnehmungsbehörde, nicht die intern zustimmende.

Und das Vorverfahren wird übersehen. Vor der Anfechtungsklage steht in vielen Ländern noch der Widerspruch nach § 68 VwGO. Dessen Frist läuft ab derselben Bekanntgabe.

Übrigens wird der Zugang zu diesem Vorverfahren gerade einfacher. Nach dem Regierungsentwurf zur Modernisierung der Verwaltungsgerichtsordnung, den das Bundeskabinett am 27. Mai 2026 beschlossen hat, sollen Bürger den Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt künftig per einfacher E-Mail einlegen können. Beschlossen ist das Gesetz noch nicht. Für die Klausur gilt weiter § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO, also Schriftform, elektronische Form nach § 3a Abs. 2 VwVfG oder Erklärung zur Niederschrift bei der Behörde.

Am Ende entscheiden diese fünf Merkmale des Verwaltungsakts, welche Klageart statthaft ist, wann die Frist läuft und ob ein Fehler noch angreifbar ist. Wer sie sicher anwenden will, braucht Fälle, keine weitere Definition, etwa die Multiple-Choice-Aufgaben zum Allgemeinen Verwaltungsrecht, die genau diese Abgrenzungen am Sachverhalt abfragen.

Weiterlesen

• Verwaltungsrecht: Alles über Verwaltungsakt und Klagearten: Der Überblick über das Rechtsgebiet, von der Handlungsform bis zu den fünf Klagearten der VwGO.
• Untätigkeitsklage, § 75 VwGO: Aufbau, Schema und Fristen: Was gilt, wenn die Behörde über deinen Antrag gar nicht erst entscheidet.
• Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB, Art. 34 GG: Der Schadensersatz, wenn ein rechtswidriger Verwaltungsakt bereits Schaden angerichtet hat.
• Materielles Recht und formelles Recht: Definition und Unterschied: Warum das Verwaltungsverfahrensrecht neben der VwGO steht und was das für den Aufbau bedeutet.
• Jura Prüfungsschemata lernen: auswendig oder nicht?: Wie du Schemata wie das des § 35 VwVfG so lernst, dass sie in der Klausur abrufbar sind.