Begründung des Verwaltungsaktes, § 39 VwVfG: Heilung & Form

Ein Bescheid verbietet dem Wirt W die Außengastronomie ab 22 Uhr. Gründe nennt er keine. Nur die Anordnung steht darin, dazu eine Rechtsbehelfsbelehrung. W fragt sich, ob er dagegen überhaupt etwas ausrichten kann, wenn er nicht einmal weiß, warum die Behörde so entschieden hat.

Die Antwort steht in § 39 VwVfG: Ein schriftlicher oder elektronischer Verwaltungsakt ist mit einer Begründung zu versehen, die die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitteilt. Fehlt sie, ist der Verwaltungsakt formell rechtswidrig. Endgültig ist das nicht: Die Behörde kann die Begründung nach § 45 VwVfG bis zum Ende der letzten Tatsacheninstanz nachholen und den Fehler so heilen.

In der Klausur prüfst du die Begründung als Teil der Form. Der Stoff dahinter steckt vor allem in den Ausnahmen und in der Frage, was nach einem Begründungsmangel noch zu retten ist.

Auf einen Blick:

• Begründen muss die Behörde jeden schriftlichen, elektronischen oder schriftlich bzw. elektronisch bestätigten Verwaltungsakt, § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG.
• Bei Ermessensentscheidungen gehören auch die Ermessenserwägungen in die Begründung (Satz 3).
• Fünf Ausnahmen in § 39 Abs. 2 VwVfG, etwa wenn die Behörde einem Antrag voll entspricht.
• Ein Begründungsmangel ist ein Formfehler: heilbar nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG, unter Umständen unbeachtlich nach § 46 VwVfG.
• Vom Nachholen der Begründung zu trennen ist das Ergänzen von Ermessenserwägungen im Prozess, § 114 Satz 2 VwGO.

Das Gesetz im Wortlaut: § 39 Begründung des Verwaltungsaktes

§ 39 VwVfG ist kurz. Absatz 1 regelt, wann die Behörde begründen muss und was hineingehört, Absatz 2 zählt fünf Ausnahmen auf. Lies die Norm einmal ganz, bevor du weiterliest. Fast jede Klausurfrage zur Begründung lässt sich am Wortlaut festmachen.

§ 39 VwVfG Begründung des Verwaltungsaktes

(1) Ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt ist mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist.

(2) Einer Begründung bedarf es nicht,

1. soweit die Behörde einem Antrag entspricht oder einer Erklärung folgt und der Verwaltungsakt nicht in Rechte eines anderen eingreift;

2. soweit demjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits bekannt oder auch ohne Begründung für ihn ohne weiteres erkennbar ist;

3. wenn die Behörde gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlässt und die Begründung nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist;

4. wenn sich dies aus einer Rechtsvorschrift ergibt;

5. wenn eine Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gegeben wird.

Systematisch steht § 39 VwVfG im dritten Teil des Gesetzes, zwischen den Vorschriften über Bestimmtheit und Form (§ 37 VwVfG) und der Bekanntgabe (§ 41 VwVfG). Die Begründung ist also eine Formvorschrift. Mit dem Inhalt der Regelung hat sie nichts zu tun. Sie betrifft nur die Frage, ob die Behörde ihre Gründe offengelegt hat.

Welche Funktionen hat die Begründungspflicht?

Warum muss die Behörde überhaupt erklären, was sie tut? Die Begründungspflicht verfolgt mehrere Ziele zugleich. In einer Hausarbeit solltest du sie kurz benennen.

Die wichtigste ist die Rechtsschutzfunktion. Erst die Gründe zeigen dem Adressaten, ob sich Widerspruch oder Klage lohnt und wogegen er seine Einwände richten muss. Die Pflicht hängt deshalb eng mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG und dem Rechtsstaatsprinzip zusammen. Daneben steht die Kontrollfunktion: Widerspruchsbehörde und Verwaltungsgericht können eine Entscheidung nur überprüfen, wenn sie ihre Grundlagen kennen. Im Prozess um eine Anfechtungsklage ist die Begründung deshalb oft das erste Dokument, das sich das Gericht genauer ansieht.

Zwei weitere Funktionen wirken nach innen und nach außen. Die Behörde kontrolliert sich selbst, weil sie ihre Erwägungen ausformulieren muss, bevor der Bescheid rausgeht (Selbstkontrolle). Und eine nachvollziehbare Begründung erhöht die Chance, dass der Adressat die Entscheidung akzeptiert, auch wenn sie ihm nicht gefällt (Befriedungsfunktion).

Wann muss ein Verwaltungsakt begründet werden?

§ 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG knüpft die Begründungspflicht an die Form des Verwaltungsakts, nicht an seinen Inhalt. Ob überhaupt ein Verwaltungsakt vorliegt, klärst du vorher anhand der Merkmale des Verwaltungsakts nach § 35 VwVfG. Im Prüfungsschema zur Rechtmäßigkeit von Verwaltungsmaßnahmen steht die Begründung dann unter der formellen Rechtmäßigkeit, beim Prüfungspunkt Form.

Schriftlicher, elektronischer oder bestätigter Verwaltungsakt

Begründungspflichtig sind drei Gruppen: der schriftliche Verwaltungsakt, der elektronische Verwaltungsakt und der mündlich oder anders erlassene Verwaltungsakt, den die Behörde später schriftlich oder elektronisch bestätigt hat. Die Begründung muss dabei in derselben Form vorliegen wie der Verwaltungsakt, also im Bescheid selbst oder in einer beigefügten Anlage. Eine Begründung, die ein Sachbearbeiter nur am Telefon erläutert, erfüllt die Pflicht aus § 39 Abs. 1 VwVfG nicht.

Ob der Bescheid belastet oder begünstigt, spielt für Satz 1 keine Rolle. Auch die Ablehnung eines Antrags ist ein begründungspflichtiger Verwaltungsakt, und die Ablehnung des Antrags braucht die Begründung sogar besonders, weil der Antragsteller wissen muss, woran es gescheitert ist.

Mündlicher Verwaltungsakt und Allgemeinverfügung

Der mündliche Verwaltungsakt, etwa die Anweisung eines Polizeibeamten vor Ort, fällt nicht unter § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Das leuchtet ein. In einer Lage, die sofortiges Handeln verlangt, bleibt keine Zeit für einen Begründungsaufsatz. Der Betroffene ist trotzdem nicht rechtlos gestellt. Nach § 37 Abs. 2 Satz 2 VwVfG kann er eine schriftliche oder elektronische Bestätigung verlangen, wenn er daran ein berechtigtes Interesse hat und sie unverzüglich fordert. Mit der Bestätigung entsteht dann die Begründungspflicht.

Bei der Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 VwVfG kommt es auf die Art der Bekanntgabe an. Wird sie öffentlich bekannt gegeben, entfällt die Begründung nach § 39 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG. Stellt die Behörde sie dagegen jedem Betroffenen einzeln schriftlich zu, bleibt es bei der Grundregel.

Art. 39 BayVwVfG und die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder

Das VwVfG des Bundes gilt nur für Behörden des Bundes und für Landesbehörden, die Bundesrecht ausführen, soweit kein Landesverwaltungsverfahrensgesetz eingreift (§ 1 VwVfG). Die meisten Bescheide, mit denen du in Klausuren arbeitest, erlässt aber eine Landes- oder Kommunalbehörde. Dann zitierst du das Verwaltungsverfahrensgesetz deines Landes. Inhaltlich ändert das nichts. Art. 39 BayVwVfG stimmt im Wortlaut mit § 39 VwVfG überein, und auch die übrigen Länder haben die Regelung übernommen oder verweisen auf das Bundesgesetz. Prüf kurz in deiner Gesetzessammlung, welche Fassung dein Land verwendet (übrigens: Wird das Bundesgesetz zitiert, wo Landesrecht gilt, ist das ungenau).

Parallelnormen außerhalb des Verwaltungsverfahrensgesetzes: § 35 SGB X und § 121 AO

Das VwVfG tritt zurück, wo Spezialgesetze ein eigenes Verfahrensrecht haben. Für Sozialleistungsträger gilt das SGB X, für Finanzbehörden die Abgabenordnung. Beide enthalten eine eigene Begründungsnorm, die § 39 VwVfG in weiten Teilen entspricht, aber in drei Punkten abweicht.

Die Wortlautvergleiche kannst du selbst nachlesen: § 35 SGB X formuliert die Ermessensbegründung als Muss-Vorschrift, § 121 AO begrenzt schon die Grundregel auf das, was zum Verständnis erforderlich ist. Für das allgemeine Verwaltungsrecht im Studium bleibt § 39 VwVfG bzw. die Landesnorm maßgeblich.

§ 39 VwVfG: Begründung und ihr Mindestinhalt

Was genau muss in die Begründung? § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG verlangt die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Satz 3 ergänzt das für Ermessensentscheidungen. Drei Fragen tauchen dabei immer wieder auf: Wie ausführlich muss die Behörde sein, was gilt beim Ermessen, und was passiert, wenn die Gründe zwar genannt, aber falsch sind?

Wesentliche tatsächliche und rechtliche Gründe

Die Behörde muss den Sachverhalt nennen, von dem sie ausgeht, und die Rechtsgrundlage, auf die sie ihre Entscheidung stützt. Diesen Sachverhalt muss sie vorher nach dem Amtsermittlungsgrundsatz des § 24 VwVfG selbst ermitteln. „Wesentlich“ heißt: Der Adressat muss erkennen können, warum die Behörde so entschieden hat. Ein Aufsatz ist nicht verlangt. Nebenüberlegungen dürfen fehlen.

Ein Beispiel: Die Behörde widerruft eine Gaststättenerlaubnis. Eine tragfähige Begründung nennt die Tatsachen, auf die sich die Unzuverlässigkeit stützt (etwa wiederholte Verstöße gegen Jugendschutzvorschriften mit Datum), die Norm, aus der sich der Widerruf ergibt, und die Überlegung, warum die Behörde nicht bei einer milderen Maßnahme stehen bleibt. Ein Satz wie „Die Voraussetzungen für den Widerruf liegen vor“ genügt nicht, weil er keinen einzigen Grund mitteilt.

Ermessensentscheidungen: Die Gesichtspunkte nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG

Räumt das Gesetz der Behörde Ermessen ein, reicht die Nennung von Tatbestand und Rechtsgrundlage nicht. Nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG soll die Begründung von Ermessensentscheidungen auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. „Soll“ bedeutet hier: im Regelfall ja, nur in atypischen Fällen darf die Behörde darauf verzichten. Das SGB X ist mit seinem „muss“ strenger formuliert.

Diese Erwägungen sind die Grundlage für die gerichtliche Kontrolle nach § 114 Satz 1 VwGO. Welche Fehler bei der Ermessensausübung dabei auffallen können, zeigt der Beitrag zu den Ermessensfehlern nach § 114 VwGO. Weniger verlangt die Praxis beim intendierten Ermessen: Gibt das Gesetz eine Regelrechtsfolge vor und liegt ein Regelfall vor, genügt eine knappe Begründung, weil sich das Ergebnis dann weitgehend von selbst versteht.

Ähnlich funktioniert es bei Beurteilungsspielräumen, etwa bei Prüfungsentscheidungen. Weil das Gericht dort nur eingeschränkt kontrolliert, ob die Behörde unbestimmte Rechtsbegriffe im Tatbestand fehlerfrei angewendet hat, hängt die Kontrolle stark an der Begründung. Eine Begründung, die den Anforderungen des § 39 VwVfG nicht genügt, gilt in diesem Bereich selbst als Beurteilungsfehler.

Formell begründet, materiell falsch

An dieser Grenze entstehen in der Klausur die folgenreichsten Aufbaufehler. § 39 VwVfG verlangt, dass die Behörde ihre tatsächlichen Gründe mitteilt. Ob diese Gründe die Entscheidung tragen, ist eine ganz andere Frage.

Nennt die Behörde eine falsche Rechtsgrundlage oder zieht sie aus richtigen Tatsachen den falschen Schluss, ist die Begründung formell in Ordnung. Der Fehler liegt dann in der materiellen Rechtmäßigkeit, also bei Tatbestand oder Rechtsfolge. Du prüfst ihn dort und nicht beim Punkt Form. Die Trennung folgt der allgemeinen Unterscheidung zwischen materiellem und formellem Recht, die sich durch das ganze Verwaltungsrecht zieht.

Faustformel für die Klausur: Beim Prüfungspunkt Form fragst du nur, ob Gründe da sind und ob sie die Anforderungen an Umfang und Ermessenserwägungen erfüllen. Ob sie stimmen, gehört in die materielle Prüfung.

Formelhafte Begründung und Textbausteine

Behörden arbeiten mit Vorlagen. Das ist zulässig. Problematisch wird es, wenn die Begründung nur den Gesetzeswortlaut wiederholt oder aus Textbausteinen besteht, die zu jedem denkbaren Fall passen. Eine solche formelhafte Begründung lässt nicht erkennen, warum die Behörde gerade in diesem Einzelfall so entschieden hat, und erfüllt § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG deshalb in der Regel nicht.

Bei Ermessensentscheidungen fällt das besonders ins Gewicht. Der Satz „Nach pflichtgemäßem Ermessen war die Maßnahme anzuordnen“ belegt keine Ermessenserwägung. Er zeigt eher, dass sich die Behörde mit dem Einzelfall gar nicht befasst hat. In der Klausur ist das ein Warnsignal: Hinter einer leeren Formel kann ein Ermessensausfall stecken, und der ist ein materieller Fehler.

Ausnahmen nach § 39 Abs. 2 VwVfG: Wann keine Begründung nötig ist

§ 39 Abs. 2 VwVfG nennt fünf Fälle, in denen die Behörde auf eine Begründung verzichten darf. Die Liste ist abschließend und eng auszulegen, weil jede Ausnahme den Rechtsschutz des Betroffenen schwächt. Prüfe in der Klausur deshalb immer genau, ob die Voraussetzungen vollständig vorliegen.

Nr. 1: Die Behörde entspricht einem Antrag

Bekommt der Antragsteller genau das, was er beantragt hat, braucht er keine Begründung. Er kennt seine eigenen Gründe. Angreifen wird er den Bescheid kaum. Die Ausnahme gilt aber nur, soweit die Behörde einem Antrag entspricht oder einer Erklärung folgt und der Verwaltungsakt nicht in Rechte eines anderen eingreift.

Entscheidend ist das zweite Merkmal. Erteilt die Bauaufsicht eine Baugenehmigung exakt wie beantragt, ist für den Bauherrn keine Begründung nötig. Berührt das Vorhaben aber Rechte des Nachbarn, liegt ein Verwaltungsakt mit Drittwirkung vor, und die Begründungspflicht lebt wieder auf. Genauso bei einer nur teilweisen Stattgabe: Für den abgelehnten Teil muss die Behörde begründen („soweit“).

Nr. 2: Die Auffassung der Behörde ist bekannt

Keine Begründung braucht es auch, soweit der Adressat oder der Betroffene die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits kennt oder sie ohne Weiteres erkennen kann. Typisch ist der Fall, dass die Behörde ihre Sicht im Anhörungsgespräch oder in einem Schreiben ausführlich erläutert hat und der Bescheid kurz darauf ergeht.

Das Risiko liegt bei der Behörde. Kennt der Betroffene nur das Ergebnis, aber nicht die Gründe, greift Nr. 2 nicht. Ich empfehle, in der Klausur bei dieser Ausnahme kurz am Sachverhalt zu belegen, woher der Adressat die Auffassung kannte.

Nr. 3: Gleichartige und automatisch erlassene Verwaltungsakte

Massenverwaltung wäre kaum zu bewältigen, wenn jeder gleichförmige Bescheid einzeln begründet werden müsste. Nr. 3 erlaubt den Verzicht deshalb, wenn die Behörde gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlässt. Einschränkung: Die Begründung darf nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten sein. Weicht ein Fall erkennbar vom Muster ab, muss die Behörde doch begründen.

Nr. 4 und 5: Rechtsvorschrift und öffentliche Allgemeinverfügung

Nr. 4 ist eine Öffnungsklausel für Fachgesetze, die eine Begründung ausschließen. In Anfängerklausuren ist sie kein Thema. Nr. 5 kennst du schon aus dem Abschnitt zur Allgemeinverfügung: Wird sie öffentlich bekannt gegeben (§ 41 Abs. 3 und 4 VwVfG), entfällt die Begründung. Das betrifft etwa eine Allgemeinverfügung, die die Behörde im Amtsblatt veröffentlicht.

Fehlt die Begründung: Folgen für den Verwaltungsakt

Zurück zu Wirt W: Sein Bescheid ist ohne Begründung ergangen, obwohl keine Ausnahme greift. Was folgt daraus? Die Antwort hat mehrere Stufen, und jede kann den Fall in eine andere Richtung lenken.

Formell rechtswidrig, aber nicht nichtig

Ein Verstoß gegen § 39 VwVfG macht den Verwaltungsakt formell rechtswidrig. Der Fehler betrifft das Zustandekommen des Verwaltungsaktes, seine Regelung bleibt davon unberührt. Nichtig ist er deswegen in aller Regel nicht. Nichtigkeit setzt nach § 44 Abs. 1 VwVfG einen besonders schwerwiegenden und offensichtlichen Fehler voraus, und die fehlende Begründung gehört auch nicht zu den Katalogfällen des § 44 Abs. 2 VwVfG. Wie sich Nichtigkeit und bloße Rechtswidrigkeit unterscheiden, erklärt der Beitrag zum nichtigen Verwaltungsakt nach § 44 VwVfG.

Der rechtswidrige Verwaltungsakt bleibt also wirksam. Greift ihn niemand an, wird er bestandskräftig. Dass formelle Fehler nicht automatisch zur Aufhebung führen, ist eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers gegen das strenge Nichtigkeitsdogma: Nach §§ 45 und 46 VwVfG werden viele Verfahrens- und Formfehler geheilt oder bleiben unbeachtlich.

Heilung durch Nachholen nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG

Nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG ist die Verletzung der Begründungspflicht unbeachtlich, wenn die erforderliche Begründung nachträglich gegeben wird. Die Behörde kann das nach § 45 Abs. 2 VwVfG bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachholen, also notfalls noch in der Berufungsinstanz vor dem Oberverwaltungsgericht.

Nachholen kann die Ausgangsbehörde. Im Widerspruchsverfahren genügt auch eine ausreichende Begründung im Widerspruchsbescheid, weil der Verwaltungsakt dann in der Gestalt des Widerspruchsbescheids Gegenstand der Klage wird (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Auch eine Nachbesserung im laufenden Gerichtsverfahren hält das BVerwG für möglich, solange der Verwaltungsakt dadurch nicht in seinem Wesen verändert wird (Details im Abschnitt zur Rechtsprechung).

Wichtig ist die Grenze. Heilen kann die Behörde nur die fehlende Mitteilung von Gründen, die sie bei Erlass tatsächlich hatte. Schiebt sie eine völlig neue Begründung nach, die den Bescheid auf eine andere Rechtsgrundlage stellt oder seinen Regelungsgehalt ändert, ist das kein Nachholen mehr. Dann liegt in Wahrheit ein neuer Verwaltungsakt vor.

Abgrenzung: Ergänzen von Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO

Neben § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG steht eine zweite Vorschrift, die ebenfalls nachträgliche Gründe betrifft. Nach § 114 Satz 2 VwGO kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsakts auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Beide setzen an unterschiedlichen Fehlern an.

Das Entscheidende steckt in der letzten Zeile. § 114 Satz 2 VwGO erlaubt nach der Rechtsprechung grundsätzlich nur das Ergänzen vorhandener Erwägungen. Hat die Behörde ihr Ermessen bei Erlass gar nicht ausgeübt (Ermessensausfall), kann sie das im Prozess regelmäßig nicht mehr nachholen. Eine Ausnahme hat das BVerwG für den Fall anerkannt, dass die Notwendigkeit einer Ermessensentscheidung erst nachträglich entstanden ist. Mehr zu den Einzelheiten findest du auf der Wissensseite zur Prüfung auf Ermessensfehler.

Unbeachtlichkeit nach § 46 VwVfG

Holt die Behörde die Begründung nicht nach, bleibt der Formfehler bestehen. Die Aufhebung kann der Kläger trotzdem nicht verlangen, wenn § 46 VwVfG eingreift: Es muss offensichtlich sein, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.

Bei gebundenen Entscheidungen ist das der Normalfall. Die Behörde hatte keinen Spielraum. Mit oder ohne Begründung wäre dasselbe herausgekommen. Bei Ermessensentscheidungen liegt es anders. Hier lässt sich kaum je ausschließen, dass die Behörde bei ordnungsgemäßer Begründung, also mit ausformulierten Erwägungen, anders entschieden hätte. § 46 VwVfG hilft der Behörde deshalb bei Ermessensbescheiden nur selten.

Wiedereinsetzung nach § 45 Abs. 3 VwVfG

Eine fehlende Begründung kann dazu führen, dass der Betroffene die Frist für Widerspruch oder Klage verstreichen lässt, weil er die Erfolgsaussichten nicht einschätzen konnte. § 45 Abs. 3 VwVfG schützt ihn: Fehlt die erforderliche Begründung (oder ist die Anhörung eines Beteiligten unterblieben) und ist dadurch die rechtzeitige Anfechtung versäumt worden, gilt die Versäumung der Rechtsbehelfsfrist als nicht verschuldet. Die Frist für den Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beginnt nach § 45 Abs. 3 Satz 2 VwVfG erst mit der Nachholung der Begründung.

§ 39 VwVfG in Klausuren: Von der Ermächtigungsgrundlage zur Begründung

In der Begründetheit einer Anfechtungsklage prüfst du, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Rechtmäßigkeitsprüfung beginnt mit der Ermächtigungsgrundlage, die wegen des Vorbehalts des Gesetzes für jeden belastenden Verwaltungsakt nötig ist. Danach folgt die formelle Rechtmäßigkeit, und dort hat § 39 VwVfG seinen Platz.

Prüfungsschema: Wo die Begründung steht

Die Tabelle zeigt, wo die Begründung im Aufbau der Rechtmäßigkeitsprüfung steht.

Auf der materiellen Stufe prüfst du bei Ermessensentscheidungen die Ermessensfehler und die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme.

Beim Punkt Form gehst du in drei Schritten vor: Ist der Verwaltungsakt begründungspflichtig (Abs. 1 Satz 1, keine Ausnahme nach Abs. 2)? Genügt die Begründung inhaltlich (Abs. 1 Satz 2 und 3)? Wenn nein: Ist der Fehler nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG geheilt oder nach § 46 VwVfG unbeachtlich? Ist der Sachverhalt unproblematisch, reicht ein Satz: „Der Bescheid ist schriftlich ergangen und enthält eine den Anforderungen des § 39 Abs. 1 VwVfG genügende Begründung.“

Klausurfall: Die Abrissverfügung ohne Ermessenserwägungen

E hat in seinem Garten ohne Baugenehmigung ein Gartenhaus errichtet. Die Bauaufsichtsbehörde gibt ihm per Bescheid auf, das Gartenhaus binnen zwei Monaten zu beseitigen. Die Begründung lautet: „Das Gartenhaus wurde ohne die erforderliche Genehmigung errichtet und ist auch nicht genehmigungsfähig. Es ist daher auf Grundlage der Landesbauordnung zu beseitigen.“ Die Beseitigungsnorm der Landesbauordnung stellt die Anordnung in das Ermessen der Behörde. Aus der Akte ergibt sich nicht, dass die Behörde Ermessen überhaupt gesehen hat. E erhebt Anfechtungsklage. Im Prozess schreibt die Behörde, sie habe den Abriss angeordnet, um keinen Bezugsfall für die Nachbarschaft zu schaffen.

Formelle Rechtmäßigkeit. Der Bescheid ist schriftlich und damit nach § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG begründungspflichtig; eine Ausnahme nach Abs. 2 liegt nicht vor. Tatsachen und Rechtsgrundlage nennt die Begründung. Es fehlen aber jede Ermessenserwägung und damit die Gesichtspunkte, die Satz 3 im Regelfall verlangt. Die Begründung ist unvollständig. Mit dem Schriftsatz im Prozess teilt die Behörde nun einen Gesichtspunkt mit. Eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG setzt voraus, dass sie eine Erwägung mitteilt, die sie schon bei Erlass angestellt hat. Die Akte belegt das nicht, der Formfehler bleibt deshalb zweifelhaft. Offenlassen darfst du das, weil der Bescheid jedenfalls materiell scheitert.

Materielle Rechtmäßigkeit. Hier fällt die Entscheidung. Nach der Akte hat die Behörde bei Erlass kein Ermessen ausgeübt. Das ist ein Ermessensausfall, also ein materieller Fehler. Den kann sie über § 114 Satz 2 VwGO nicht beseitigen, weil sie Erwägungen nicht erstmals im Prozess anstellen darf. Der Bescheid ist rechtswidrig und verletzt E in seinem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG. Die Klage hat Erfolg.

Die Lehre aus dem Fall: Eine Heilung nach § 45 VwVfG repariert nur die Form. Hinter einer leeren Begründung steckt oft ein Ermessensausfall, und der bleibt bestehen.

Typische Fehler bei § 39 VwVfG

• Die inhaltliche Richtigkeit der Gründe beim Punkt Form prüfen, statt sie in die materielle Rechtmäßigkeit zu verschieben.
• Bei § 39 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG die Rechte Dritter übersehen.
• § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG und § 114 Satz 2 VwGO vermengen und so einen Ermessensausfall als geheilt behandeln.
• § 46 VwVfG bei einer Ermessensentscheidung ohne Weiteres bejahen.
• Das Bundes-VwVfG zitieren, obwohl eine Landesbehörde nach Landesrecht gehandelt hat.

Ein ausformuliertes Beispiel für den Aufbau der Rechtmäßigkeitsprüfung zeigt außerdem die Wissensseite zur Ermessensentscheidung nach § 40 VwVfG.

Begründung des Verwaltungsaktes, § 39 VwVfG, in der Rechtsprechung

Drei Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts geben den Rahmen für Heilung und Nachschieben vor.

Im Beschluss vom 09.04.2002, 4 B 20.02 hat das BVerwG zu einer naturschutzrechtlichen Entscheidung bestätigt, dass Begründungsmängel auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren durch Nachbesserung behoben werden können, wenn der Verwaltungsakt dadurch nicht in seinem Wesen verändert wird. Ob eine solche Heilung zurückwirkt, hat der Senat offengelassen.

Mit dem Urteil vom 13.12.2011, 1 C 14.10 hat das BVerwG zugelassen, dass die Behörde Ermessenserwägungen ausnahmsweise erstmals im Prozess anstellt, wenn sich die Notwendigkeit einer Ermessensausübung erst nach Klageerhebung ergeben hat. Unzulässig bleibt das Nachschieben, wenn sich der Verwaltungsakt in seinem Wesen ändert.

Das Urteil vom 20.06.2013, 8 C 46.12 präzisiert die Rolle von § 114 Satz 2 VwGO. Die Vorschrift regelt nur, unter welchen Voraussetzungen veränderte Ermessenserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind. Ob die Behörde Gründe nachschieben darf, richtet sich nach materiellem Recht. Bei Dauerverwaltungsakten darf sie für die Zukunft neue Erwägungen anstellen, für bereits abgelaufene Zeiträume nicht.

Eine jüngere Entscheidung zeigt, dass die Begründung auch jenseits der Form wirkt: Im Urteil vom 28.05.2025, 6 C 3.24 hat das BVerwG die Begründung als Auslegungshilfe herangezogen, um den Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts und damit seine Bestimmtheit nach § 37 Abs. 1 VwVfG zu ermitteln.

Fazit

§ 39 VwVfG verlangt von der Behörde, ihre Gründe offenzulegen, damit Betroffene und Gerichte die Entscheidung überprüfen können. In der Klausur ist die Norm ein Punkt der formellen Rechtmäßigkeit mit einer klaren Prüfungsfolge: Begründungspflicht, Ausnahme, Mindestinhalt, Heilung, Unbeachtlichkeit. Zwei Fallstricke liegen an der Grenze zum materiellen Recht. Eine falsche Begründung ist kein Formfehler, und eine nachgeholte Begründung rettet keinen Ermessensausfall. Wenn du diese beiden Trennlinien im Blick behältst, hast du das Thema im Griff; die Anwendung am Fall übst du am besten mit den interaktiven Skripten und Fällen auf jurahilfe.de.

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