Selbstbindung der Verwaltung & keine Gleichheit im Unrecht

Zwei Bäckereien an derselben Einfallstraße zur Altstadt stellen denselben Antrag auf den städtischen Zuschuss für neue Ladenfronten. Die eine bekommt 5.000 Euro, die andere einen Ablehnungsbescheid: Ihr Laden liege nicht „in der Altstadt“. Ein Gesetz, das diesen Zuschuss regelt, gibt es nicht. Hat die zweite Bäckerei trotzdem etwas in der Hand?

Die Antwort liefert die Selbstbindung der Verwaltung. Hat eine Behörde ihr Ermessen in vergleichbaren Fällen auf eine bestimmte Weise ausgeübt, muss sie gleichgelagerte Fälle nach Art. 3 Abs. 1 GG genauso entscheiden. Abweichen darf sie nur mit sachlichem Grund. Aus einer bloßen Verwaltungspraxis wird so ein einklagbarer Anspruch.

In der Klausur ist die Figur oft die einzige verfügbare Anspruchsgrundlage.

Auf einen Blick:

• Grundlage ist der allgemeine Gleichheitssatz, nicht die Verwaltungsvorschrift selbst: Richtlinien wirken nur mittelbar nach außen.
• Selbstbindung gibt es nur, wo die Behörde Ermessen oder einen Beurteilungsspielraum hat.
• Maßgeblich ist die tatsächlich gelebte Praxis, auch wenn sie vom Wortlaut der Richtlinie abweicht.
• Keine Gleichheit im Unrecht: Eine rechtswidrige Praxis bindet nicht.
• Für die Zukunft darf die Behörde ihre Praxis aus sachlichen Gründen ändern, im Einzelfall aber nicht willkürlich abweichen.

Selbstbindung der Verwaltung: Erklärung und Definition

Selbstbindung der Verwaltung heißt: Die Behörde bindet sich durch ihr eigenes Verhalten. Entscheidet sie gleichartige Fälle über längere Zeit auf dieselbe Weise, entsteht ein Maßstab, an dem sie sich später messen lassen muss. Der Bürger kann verlangen, so behandelt zu werden wie alle anderen vor ihm. Rechtsgrundlage ist Art. 3 Abs. 1 GG.

Rechtlich hat das große praktische Folgen. Viele Entscheidungen sind gar nicht in einem Gesetz vorgezeichnet. Förderprogramme, die Gewährung von Zuschüssen, Standplätze auf dem Weihnachtsmarkt oder die Frage, gegen welche Schwarzbauten die Bauaufsicht zuerst vorgeht: Überall dort lenkt die Verwaltung ihr Handeln selbst, oft über interne Richtlinien.

Herleitung aus Art. 3 Abs. 1 GG

Der allgemeine Gleichheitssatz verlangt, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er bindet nach Art. 1 Abs. 3 GG auch die vollziehende Gewalt. Behandelt die Behörde einen Antragsteller schlechter als alle vergleichbaren Antragsteller vor ihm, ohne dass es dafür einen sachlichen Grund gibt, liegt eine Ungleichbehandlung vor. Und die ist verfassungswidrig.

Die Selbstbindung ist also keine eigene Rechtsquelle. Sie ist die Anwendung des Gleichheitssatzes auf eine bestehende Verwaltungspraxis. Den Prüfungsaufbau der Gleichheitsrechte findest du auf der Wissensseite zum allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 I GG.

Selbstbindung nur im Ermessensbereich

Wo das Gesetz die Entscheidung genau vorgibt, braucht es keine Selbstbindung. Bei einer gebundenen Entscheidung hat der Bürger seinen Anspruch unmittelbar aus dem Gesetz, und eine abweichende Praxis ändert daran nichts. Die Figur hat ihren Platz dort, wo die Behörde nach § 40 VwVfG Ermessen hat oder wo überhaupt keine gesetzliche Anspruchsnorm existiert, etwa bei freiwilligen Leistungen.

Der BFH hat das jüngst deutlich formuliert: Eine Selbstbindung der Verwaltung kommt grundsätzlich nur bei der Anwendung von Ermessensvorschriften in Betracht (BFH, Urteil vom 30.07.2025, X R 7/23, Rn. 48). Die Corona-FAQ des Bundesfinanzministeriums konnten deshalb keinen Anspruch auf eine Ermessensentscheidung über einen Verspätungszuschlag begründen: § 152 Abs. 2 AO schrieb den Zuschlag dort zwingend vor, eine Ermessensentscheidung wäre mit Wortlaut und Systematik des Gesetzes unvereinbar gewesen (Rn. 49). Wie Ermessen grundsätzlich funktioniert, erklärt die Wissensseite zur Ermessensentscheidung nach § 40 VwVfG.

Wie Verwaltungsvorschriften über Art. 3 GG nach außen wirken

Verwaltungsvorschriften sind interne Anweisungen einer übergeordneten Behörde an nachgeordnete Stellen. Sie heißen auch Richtlinien, Erlasse oder Förderrichtlinien. Mit dem Bürger haben sie zunächst nichts zu tun. Sie richten sich an die Verwaltung und sind kein Gesetz. Anders als eine Rechtsverordnung brauchen sie keine gesetzliche Ermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 GG, dafür fehlt ihnen die unmittelbare Außenwirkung. Die Abgrenzung zu den echten Rechtsnormen zeigt die Wissensseite zu Rechtsverordnung und Satzung.

Im Rechtsstreit zählen sie trotzdem. Wendet die Behörde eine Verwaltungsvorschrift gleichmäßig an, entsteht eine Verwaltungspraxis. An diese Praxis ist sie aufgrund von Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Man spricht von mittelbarer Außenwirkung: Der Bürger beruft sich dabei auf den Gleichheitssatz in Verbindung mit der Praxis, die die Richtlinie hervorgebracht hat. Mehr zum Begriff selbst liefert die Wissensseite zur Verwaltungsvorschrift.

Ermessenslenkende und norminterpretierende Verwaltungsvorschriften

Für die Selbstbindung der Verwaltung zählen vor allem zwei Arten. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften legen fest, wie die Behörden ihr Ermessen in typischen Fällen ausüben sollen. Förderrichtlinien sind das Paradebeispiel. Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften geben dagegen vor, wie ein unbestimmter Rechtsbegriff im Gesetz zu verstehen ist.

Der Unterschied hat Folgen für das Gericht. Bei norminterpretierenden Vorschriften legt das Verwaltungsgericht das Gesetz selbst aus und ist an die Lesart der Verwaltung nicht gebunden. Eine Selbstbindung über Art. 3 GG scheidet hier weitgehend aus, weil es bei der Auslegung eines Gesetzesbegriffs keinen Spielraum gibt, den die Verwaltung ausfüllen dürfte. Bei ermessenslenkenden Vorschriften bleibt der Spielraum dagegen bei der Behörde. Dort wirkt die Selbstbindung.

Streitfall normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften

Eine Sonderrolle spielen technische Regelwerke im Umweltrecht, etwa die TA Luft. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Wyhl-Urteil (BVerwG, Urteil vom 19.12.1985, 7 C 65.82) Verwaltungsvorschriften zum Strahlenschutz als normkonkretisierend eingeordnet: Sie füllen einen unbestimmten Rechtsbegriff mit fachlich abgesicherten Werten aus und binden in diesem Rahmen auch die Gerichte. Für die TA Lärm hat das Gericht diese Einordnung später bestätigt (BVerwG, Urteil vom 29.08.2007, 4 C 2.07).

Ein Teil der Literatur hält das für unvereinbar mit Art. 80 Abs. 1 GG. Außenwirkung verschaffe nur eine Rechtsverordnung. Der EuGH hat die Frage für das Unionsrecht verschärft: Eine bloße Verwaltungsvorschrift wie die TA Luft reicht nicht aus, um eine EU-Richtlinie umzusetzen, weil sie dem Einzelnen keine hinreichend sichere, einklagbare Rechtsposition verschafft (EuGH, Urteil vom 30.05.1991, C-361/88). Für die Klausur zur Selbstbindung genügt es, die Kategorie zu kennen und abzugrenzen. Ich empfehle, den Streit nur dann auszubreiten, wenn der Sachverhalt ausdrücklich ein technisches Regelwerk ins Spiel bringt.

Selbstbindung der Verwaltung: Schema mit Voraussetzungen

Eine Selbstbindung der Verwaltung liegt vor, wenn die Behörde Ermessen hat, sich eine gleichmäßige Verwaltungspraxis gebildet hat, der neue Fall mit den bisherigen vergleichbar ist und kein sachlicher Grund die Abweichung rechtfertigt. Außerdem muss die Praxis selbst rechtmäßig sein. Fehlt eine dieser Voraussetzungen, besteht kein Anspruch auf Gleichbehandlung.

Das folgende Schema zeigt die Reihenfolge, in der du die Punkte in der Begründetheit prüfst.

Ermessensspielraum der Behörde

Am Anfang steht die Frage, ob die Behörde überhaupt etwas zu entscheiden hat. Typisch sind Ermessensnormen („kann“, „darf“) und Leistungen, die ganz ohne gesetzliche Anspruchsnorm gewährt werden. Bei einer „Soll“-Vorschrift ist das Ermessen schon vom Gesetz vorgeprägt, dazu mehr im Artikel zum intendierten Ermessen.

Ständige Verwaltungspraxis als Maßstab

Die Behörde muss vergleichbare Fälle in der Vergangenheit einheitlich entschieden haben. Eine feste Mindestzahl verlangt die Rechtsprechung nicht. Entscheidend ist, dass sich ein Muster zeigt, auf das sich der Bürger berufen kann. Oft liegt eine schriftliche Richtlinie zugrunde, erforderlich ist das aber nicht: Auch eine ungeschriebene, tatsächlich geübte Praxis bindet.

Das BVerwG stellt darauf ab, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie dadurch an den Gleichheitssatz gebunden sind (BVerwG, Urteil vom 17.01.1996, 11 C 5.95). Maßgeblicher Zeitpunkt ist in der Regel die Entscheidung über den Antrag.

Vergleichbarer Fall ohne sachlichen Grund für die Abweichung

Der Antragsteller muss im Kern so dastehen wie die bisher Begünstigten. Das prüfst du anhand der Kriterien, die die Behörde selbst angelegt hat, nicht anhand deiner eigenen Vorstellung von Gerechtigkeit. Weicht die Behörde ab, braucht sie einen sachlichen Grund. Ein solcher Grund kann insbesondere ein erschöpftes Förderbudget sein, eine persönliche Abneigung gegen den Antragsteller nicht.

Die Rechtsfolge hat es in sich. Weil jede andere Entscheidung gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen würde, schrumpft das Ermessen auf null. Die Behörde muss so entscheiden wie in den Vergleichsfällen. Neben der Selbstbindung gibt es weitere Wege zur Ermessensreduzierung, etwa eine Zusicherung nach § 38 VwVfG.

Antizipierte Verwaltungspraxis beim ersten Fall

Was gilt, wenn eine neue Förderrichtlinie gerade erst in Kraft getreten ist und es noch keinen einzigen Vergleichsfall gibt? Hier hilft die Figur der antizipierten Verwaltungspraxis. Die Richtlinie wird als vorweggenommene Praxis behandelt: Der Bürger darf erwarten, dass die Behörde künftig so entscheidet, wie sie es in der Richtlinie angekündigt hat. Schon der erste Antragsteller kann sich dann über Art. 3 Abs. 1 GG auf sie berufen.

Ohne diese Konstruktion hätte der erste Antragsteller ein Problem: Er stünde schlechter als alle späteren, nur weil er früh dran war. Das wäre schwer mit dem Gleichheitssatz zu vereinbaren.

Maßgeblich ist die gelebte Praxis, nicht der Wortlaut

Sobald es eine tatsächliche Praxis gibt, tritt die antizipierte Praxis zurück. Förderrichtlinien sind keine Gesetze und werden nicht wie Gesetze ausgelegt. Das OVG Berlin-Brandenburg hat das bei der Corona-Überbrückungshilfe noch einmal ausbuchstabiert (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10.03.2026, OVG 6 B 7/25): Maßgebend ist die tatsächliche Förderpraxis der Behörde, nicht das Verständnis des Gerichts oder des Klägers vom Richtlinientext. Der bloße Verstoß gegen eine Förderrichtlinie macht eine Entscheidung daher nicht rechtswidrig, die bloße Beachtung nicht rechtmäßig.

Das Gericht stützt sich dabei auf eine ständige Linie des BVerwG (BVerwG, Urteil vom 25.04.2012, 8 C 18.11). Für die Klausur heißt das: Liest du im Sachverhalt, dass die Behörde eine Richtlinie großzügiger oder enger anwendet, als ihr Wortlaut hergibt, zählt die Praxis. Die Interpretationshoheit über die eigene Richtlinie liegt beim Zuwendungsgeber.

Grenzen der Selbstbindung der Verwaltung

Die Selbstbindung gilt nicht unbegrenzt. Sie findet ihre Grenze dort, wo die bisherige Praxis rechtswidrig war, wo die Behörde ihre Linie aus sachlichen Gründen allgemein umstellt und wo ein Fall so aus dem Rahmen fällt, dass die Richtlinie ihn gar nicht im Blick hatte.

Keine Gleichheit im Unrecht

Es gibt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Hat die Behörde in früheren Fällen rechtswidrig gehandelt, kann niemand verlangen, ebenfalls rechtswidrig begünstigt zu werden. Das Bundesverfassungsgericht hat den Grundsatz schon früh formuliert, dort für eine Strafnorm (BVerfG, Beschluss vom 17.01.1979, 1 BvL 25/77, Rn. 55). Der Grund liegt in Art. 20 Abs. 3 GG: Die Verwaltung ist an Gesetz und Recht gebunden, und diese Bindung geht einer fehlerhaften Praxis vor.

Auch rechtswidriges Vorgehen muss sich aber am Willkürverbot messen lassen. Schreitet die Bauaufsicht in einem Baugebiet nur gegen einzelne von vielen gleich rechtswidrigen Anlagen ein, ohne dass ein Konzept dahintersteht, kann die Auswahl gleichheitswidrig sein. Der Betroffene bekommt dann keinen Schwarzbau genehmigt. Er kann aber verlangen, dass die Behörde nicht willkürlich gerade ihn herausgreift.

Änderung der Verwaltungspraxis für die Zukunft

Die Behörde ist nicht auf ewig an ihre Praxis gebunden. Sie darf ihre Linie für die Zukunft ändern, wenn sachliche Gründe dafür sprechen, etwa neue politische Schwerpunkte oder knappere Haushaltsmittel. Die Änderung muss dann aber alle künftigen Fälle gleich treffen. Eine „Änderung“, die nur einen missliebigen Antrag verhindern soll, bleibt eine willkürliche Abweichung im Einzelfall.

Bei der Umstellung stellt sich außerdem die Frage des Vertrauensschutzes, etwa wenn Antragsteller im Vertrauen auf die alte Richtlinie schon investiert haben. Übergangsregelungen und Stichtage sind hier das übliche Mittel, um den Wechsel ohne Härten durchzuführen. Die Grundlagen dazu erklärt die Wissensseite zum Vertrauensschutz im Rechtsstaatsprinzip.

Atypischer Fall

Eine Richtlinie regelt den Normalfall. Liegen die Umstände eines Falls so besonders, dass die Richtlinie ihn erkennbar nicht erfassen wollte, darf und muss die Behörde von ihr abweichen. Die Selbstbindung reicht nur so weit wie die Vergleichbarkeit. Das gilt in beide Richtungen: Der atypische Fall kann dem Antragsteller schaden, er kann ihm aber auch eine günstigere Entscheidung eröffnen.

Selbstbindung der Verwaltung in der Klausur

In der Klausur taucht die Selbstbindung der Verwaltung fast immer in derselben Konstellation auf: Jemand will eine Leistung, die ihm die Behörde verweigert, und kein Gesetz gibt ihm einen Anspruch. Dann ist Art. 3 Abs. 1 GG die Anspruchsgrundlage. Der Aufbau folgt der Klageart, meist der Verpflichtungsklage.

Anspruchsgrundlage Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Verwaltungspraxis

Als Anspruchsgrundlage zitierst du nie die Richtlinie allein. Richtig ist die Kombination: „Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der ständigen Verwaltungspraxis der Stadt S auf Grundlage der Förderrichtlinie“. Die Richtlinie liefert lediglich den Maßstab, der Gleichheitssatz die Rechtsgrundlage. Wie du einen Anspruch aus Art. 3 GG strukturierst, zeigt auch die Wissensseite zum Aufbau der Prüfung von Gleichheitsgrundrechten.

Übrigens: Einige Klausurlösungen prüfen zuerst, ob Haushaltsplan oder Richtlinie selbst einen Anspruch geben könnten, und verneinen das kurz. Das ist ein guter Einstieg, weil er zeigt, dass du den Unterschied zwischen Innen- und Außenrecht kennst.

Prüfungsstandort in Verpflichtungsklage und § 114 VwGO

Geht es um eine Bewilligung, ist die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO die richtige Klageart, denn der Zuwendungsbescheid ist ein Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG. In der Zulässigkeit reicht für die Klagebefugnis die Möglichkeit eines Anspruchs aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Selbstbindung selbst gehört in die Begründetheit.

Dort prüfst du den Anspruch. Besteht er wegen Ermessensreduzierung auf null, ist die Sache spruchreif, und das Gericht verpflichtet zur Bewilligung (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Bleibt ein Rest Ermessen, etwa weil noch nicht geklärt ist, wie hoch der Zuschuss ausfällt, gibt es nur ein Bescheidungsurteil nach § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO. Das Gericht kontrolliert das Ermessen dabei nach § 114 VwGO nur auf Fehler. Die Abweichung von der eigenen Praxis ist ein solcher Fehler: Die Behörde verletzt Art. 3 Abs. 1 GG und überschreitet damit die gesetzlichen Grenzen des Ermessens. Die ganze Fehlerlehre findest du im Artikel zu den Ermessensfehlern nach § 114 VwGO.

Subventionen ohne gesetzliche Grundlage

Viele Förderprogramme beruhen nur auf dem Haushaltsplan und einer Richtlinie. Ein eigenes Gesetz gibt es für sie nicht. Das wirft eine Vorfrage auf: Darf die Verwaltung überhaupt ohne Gesetz Geld verteilen? Die herrschende Meinung lässt für die Leistungsverwaltung die Mittelbereitstellung im Haushaltsplan genügen, solange keine Grundrechte Dritter betroffen sind. Wann das anders ist, erklärt der Artikel zum Vorbehalt des Gesetzes.

Gerade weil ein Gesetz fehlt, wird die Selbstbindung hier zur zentralen Anspruchsgrundlage. Die Einordnung der Subvention als Handlungsform findest du auf der Wissensseite zur Subvention.

Beispielfall: Zuschuss für die Ladenfront

Die Stadt S fördert mit einem Fassadenprogramm die Erneuerung von Ladenfronten „in der Altstadt“. Basis ist eine Förderrichtlinie des Stadtrats, ein Gesetz gibt es nicht. In der Praxis hat S in den letzten drei Jahren auch alle Läden an den beiden Einfallstraßen am Rand der Altstadt gefördert, insgesamt 14 Anträge. Bäckerin B aus der Einleitung betreibt ihren Laden an einer dieser Straßen, ein paar Häuser neben einer geförderten Bäckerei. Ihr Antrag wird abgelehnt. Die Begründung: Ihr Laden liege nach dem Wortlaut der Richtlinie nicht „in der Altstadt“. B verweist außerdem auf ihren Nachbarn N: Er hat den Zuschuss für die Fassade seines reinen Wohnhauses bekommen, obwohl der Haushaltsplan die Mittel ausschließlich für gewerbliche Ladenfronten bereitstellt.

Die Lösung beginnt mit der Anspruchsgrundlage. Ein Gesetz fehlt. Die Richtlinie wirkt nur intern. In Betracht kommt Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Verwaltungspraxis der Stadt S. Die Förderung ist freiwillig. S hat also Ermessen. Eine ständige Praxis ist gegeben: 14 Förderungen an den Einfallstraßen sprechen eine klare Sprache.

Jetzt kommt die entscheidende Frage. S beruft sich auf den Wortlaut der Richtlinie. Maßgeblich ist aber die gelebte Praxis. Und die hat die Randlagen stets einbezogen. Der Laden der B ist mit den geförderten Läden vergleichbar. Einen sachlichen Grund für die Ungleichbehandlung nennt S nicht. Das Ermessen ist auf null reduziert. B hat einen Anspruch auf den Zuschuss.

Auf den Fall des N kann B sich dagegen nicht stützen. Seine Förderung war rechtswidrig, weil sie gegen die Zweckbindung der Haushaltsmittel verstieß. Hier gilt der Satz: keine Gleichheit im Unrecht. Für das Ergebnis braucht B den Nachbarn aber auch nicht.

Typische Fehler

• Den Anspruch direkt aus der Förderrichtlinie herleiten, statt aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der Praxis.
• Die Richtlinie wie ein Gesetz auslegen und die tatsächliche Praxis übergehen.
• Die Selbstbindung bei einer gebundenen Entscheidung prüfen, obwohl das Gesetz den Anspruch schon selbst regelt.
• Einen rechtswidrig begünstigten Vergleichsfall als Maßstab nehmen.
• Eine allgemeine Änderung der Praxis mit einer unzulässigen Abweichung im Einzelfall verwechseln.

Fazit

Die Selbstbindung der Verwaltung macht aus internen Richtlinien und gelebter Praxis einen einklagbaren Anspruch, und zwar über Art. 3 Abs. 1 GG. Sie setzt einen Ermessensspielraum voraus, misst an der tatsächlichen Praxis statt am Richtlinientext und endet dort, wo die Praxis selbst rechtswidrig ist. Für die Klausur heißt das: Fehlt ein Anspruchsgesetz, denk an den Gleichheitssatz, prüfe Praxis, Vergleichbarkeit und Rechtfertigung, und vergiss die Grenze der Gleichheit im Unrecht nicht. Wenn du das Zusammenspiel von Ermessen, Gleichheitssatz und Verpflichtungsklage noch einmal am Stück durcharbeiten willst, findest du die Verwaltungsrecht-Lernpfade auf jurahilfe.de.

Weiterlesen

• Anfechtungsklage nach § 42 VwGO: Für den Fall, dass die Behörde einen bewilligten Zuschuss zurückfordert.
• Klagebefugnis nach § 42 II VwGO: Wie weit die Möglichkeitstheorie bei Ansprüchen aus Art. 3 GG reicht.
• Rechtsstaatsprinzip: Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und Vertrauensschutz als Grenzen jeder Verwaltungspraxis.
• Verwaltungsrecht im Überblick: Wo Ermessen, Verwaltungsakt und Klagearten im Gesamtsystem stehen.