Gebietskörperschaft & mittelbare Staatsverwaltung erklärt

Im Sachverhalt erteilt das Landratsamt Rosenheim eine Baugenehmigung, der Nachbar will klagen. Gegen wen eigentlich: gegen das Landratsamt, den Landkreis Rosenheim oder den Freistaat Bayern? Die Antwort entscheidet in der Klausur, ob die Klage Erfolg haben kann.

Eine Gebietskörperschaft ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, deren Mitglieder die Einwohner eines abgegrenzten Gebiets sind und die in diesem Gebiet Hoheitsgewalt ausübt. Bund und Länder sind Gebietskörperschaften, die durch eigene Behörden unmittelbar verwalten. Gemeinden und Landkreise gehören als kommunale Gebietskörperschaften zur mittelbaren Staatsverwaltung und verwalten sich nach Art. 28 GG selbst.

Von der Einordnung hängt ab, wer verklagt wird, wer haftet und wer sich auf welche Rechte berufen darf.

Auf einen Blick:

• Drei Merkmale: ein fest umgrenztes Gebiet, Mitgliedschaft kraft Wohnsitzes und Gebietshoheit über alle Personen im Gebiet.
• Kommunale Beispiele sind Gemeinden, Landkreise und in Bayern die Bezirke. Bund und Länder werden mitgezählt, sind als Staaten aber mehr als Selbstverwaltungsträger.
• Personalkörperschaften knüpfen an Beruf oder Status an, Anstalten und Stiftungen haben gar keine Mitglieder.
• In der Klausur ist die Gebietskörperschaft beteiligtenfähig nach § 61 Nr. 1 VwGO, richtige Beklagte nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und grundsätzlich nicht grundrechtsfähig.

Was ist eine Gebietskörperschaft?

Eine Gebietskörperschaft ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, bei der Zuständigkeit und Mitgliedschaft territorial bestimmt sind. Mitglieder sind die Einwohner, die in einem räumlich abgegrenzten Teil des Staatsgebietes wohnen. Auf diesen Teil des Staatsgebietes beschränkt übt die Körperschaft Hoheitsgewalt aus, gegenüber jedem, der sich dort aufhält.

Der Begriff gehört ins Verwaltungsorganisationsrecht. Gebietskörperschaften sind eine Untergruppe der juristischen Personen des öffentlichen Rechts: Sie sind rechtsfähig, können also selbst Rechte und Pflichten haben, klagen und verklagt werden. Wie sich juristische Personen des Privatrechts und des öffentlichen Rechts grundsätzlich unterscheiden, steht im Beitrag Juristische Person und natürliche Person.

Manche Landesgesetze sagen es wörtlich. § 1 Abs. 2 der Gemeindeordnung NRW lautet schlicht: „Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften.“ Die bayerische Gemeindeordnung geht in Art. 1 GO weiter und nennt die Gemeinden „ursprüngliche Gebietskörperschaften“ (ein Satz mit historischem Pathos, denn rechtlich leitet auch die bayerische Gemeinde ihre Hoheitsgewalt vom Staat ab).

Die drei Merkmale: Gebiet, Einwohner, Gebietshoheit

Aber warum wirkt eine Gemeinde eigentlich wie ein kleiner Staat? Weil sie dieselben drei Bausteine hat. Der Staat besteht nach der klassischen Drei-Elemente-Lehre aus Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt. Die Gebietskörperschaft hat ihr Gebiet, ihre Einwohner und ihre Hoheitsbefugnisse, nur in kleinerem Maßstab und vom Staat abgeleitet.

Das Gebiet ist fest umgrenzt. Grenzen verschieben sich nur durch Gesetz oder staatliche Entscheidung, etwa bei einer Gebietsreform.

Die Mitgliedschaft folgt aus dem Wohnsitz. Niemand tritt einer Gemeinde bei, und niemand kann austreten, ohne wegzuziehen. Das ist der große Unterschied zum Verein. Innerhalb der Mitglieder unterscheidet das Kommunalrecht übrigens noch einmal: Nach Art. 15 BayGO sind alle Einwohner Gemeindeangehörige, Gemeindebürger sind nur die Gemeindeangehörigen mit Wahlrecht bei den Gemeindewahlen.

Die Gebietshoheit reicht weiter als die Mitgliedschaft. Sie erfasst alle Personen und Sachen im Gebiet. Die Parkgebühr der Stadt zahlt deshalb auch die Touristin aus Hamburg.

Allzuständigkeit statt Spezialaufgabe

Eine Handwerkskammer darf nur, was ihr Gesetz ihr zuweist. Die Gemeinde dagegen ist für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig. Auch für neue, an die kein Gesetzgeber gedacht hat. Diese Allzuständigkeit folgt aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.

Das Bundesverfassungsgericht hat sie im Rastede-Beschluss (BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988, 2 BvR 1619/83 und 1628/83) als Befugnis beschrieben, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen, soweit das Gesetz sie nicht schon anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen hat. Örtlich sind nach dieser Entscheidung die Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben. Die Gemeinde braucht also keine eigene Zuständigkeitsnorm.

Für die Landkreise gilt das nicht. Sie haben das Recht der Selbstverwaltung nur „im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG). Für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft leitet das Bundesverfassungsgericht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG deshalb ein Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden ab, das auch gegenüber den Kreisen gilt.

Welche Gebietskörperschaften gibt es?

In Deutschland bestehen Gebietskörperschaften auf mehreren Ebenen: Bund und Länder, darunter die Landkreise und die Gemeinden, in Bayern zusätzlich die Bezirke. Kreisfreie Städte sind Gemeinden, die in ihrem Gebiet auch die Kreisaufgaben erledigen. Das Statistische Bundesamt fasst Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände als Gebietskörperschaften zusammen.

Die Tabelle ordnet die Ebenen von oben nach unten, jeweils mit einem Beispiel und der Rechtsgrundlage.

Bund und Länder

Gebietskörperschaften auf oberster Ebene sind die Staaten selbst. In einem Bundesstaat bilden die Gliedstaaten die zweite Ebene der Gebietskörperschaften, in Deutschland also die 16 Länder. Beide haben ein Staatsgebiet, ein Staatsvolk und eigene Staatsgewalt, wie das Bundesstaatsprinzip voraussetzt.

Ob man Bund und Länder in dieselbe Schublade legt wie die Gemeinden, ist eine Frage der Perspektive. Verwaltungsorganisationsrecht und Finanzstatistik tun es, weil sie Rechtsträger zählen. Staatsrechtlich stehen Bund und Länder aber auf einer anderen Stufe: Ihre Staatsgewalt ist originär, die Gemeinde leitet ihre Befugnisse vom Land ab. Ich empfehle, in der Klausur beides zu wissen und den Begriff nur dort zu benutzen, wo es um den Rechtsträger geht.

Einen Sonderfall bilden die Stadtstaaten. Berlin und Hamburg sind Land und Gemeinde zugleich. Die Berliner Bezirke haben keine eigene Rechtspersönlichkeit und sind deshalb keine Gebietskörperschaften.

Gemeinden und kreisfreie Städte

Die Gemeinde ist die Grundeinheit der kommunalen Selbstverwaltung. Sie ist entweder kreisangehörig, dann liegt über ihr noch ein Landkreis, oder kreisfrei. Eine kreisfreie Stadt wie München erfüllt die Aufgaben von Gemeinde und Landkreis in einer Hand.

Und die Stadt? Rechtlich ist jede Stadt eine Gemeinde. „Stadt“ ist eine Bezeichnung, die eine Gemeinde aus historischen Gründen trägt oder verliehen bekommt, keine eigene Rechtsform. Die Stadt Köln ist also eine Gemeinde, und zwar eine kreisfreie.

Landkreise und Bezirke

Landkreise heißen in manchen Ländern schlicht Kreise. Sie haben eine Doppelnatur: Sie sind Gemeindeverbände, weil die kreisangehörigen Gemeinden in ihnen zusammengefasst sind, und zugleich Gebietskörperschaften mit eigenen Einwohnern. § 1 Abs. 2 der Kreisordnung NRW nennt die Kreise ausdrücklich „Gemeindeverbände und Gebietskörperschaften“.

Ihre Aufgabe beschreibt Art. 1 LKrO für Bayern: überörtliche Angelegenheiten, deren Bedeutung über das Kreisgebiet nicht hinausgeht. Das sind Aufgaben, die eine einzelne Gemeinde nicht stemmen kann, etwa ein Kreiskrankenhaus oder die Kreisstraßen. Satz 2 der Vorschrift enthält einen Klausurschlüssel: Das Kreisgebiet bildet zugleich den Bereich der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde. Dazu gleich mehr.

Die Bezirke gibt es nur in Bayern. Sie sind nach Art. 1 BezO Gebietskörperschaften für überörtliche Aufgaben, die über die Zuständigkeit oder das Leistungsvermögen der Landkreise und kreisfreien Gemeinden hinausgehen.

Weitere Gebietskörperschaften und Grenzfälle

Einige Länder kennen Zwischenformen zwischen Gemeinde und Kreis. In Rheinland-Pfalz sind die Verbandsgemeinden nach § 64 Abs. 1 GemO RP „aus Gründen des Gemeinwohls gebildete Gebietskörperschaften, die aus benachbarten Gemeinden des gleichen Landkreises bestehen“.

Die Ämter in Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern sehen ähnlich aus, gelten aber nicht als Gebietskörperschaften. Mitglieder eines Amtes sind die amtsangehörigen Gemeinden. Dasselbe gilt für den Zweckverband: Er versorgt zwar ein bestimmtes Gebiet, etwa mit Trinkwasser, seine Mitglieder sind aber vor allem Gemeinden und Kreise. Das macht ihn zur Verbandskörperschaft.

Gebietskörperschaften in der unmittelbaren und mittelbaren Staatsverwaltung

Bund und Länder verwalten durch eigene Behörden ohne Rechtspersönlichkeit. Das ist unmittelbare Staatsverwaltung. Gemeinden, Landkreise und Bezirke sind dagegen rechtlich selbständige Verwaltungsträger. Jede dieser Körperschaften unterliegt nur der Aufsicht des Staates. Die kommunalen Gebietskörperschaften gehören deshalb zur mittelbaren Staatsverwaltung, zusammen mit Kammern, Anstalten und Stiftungen.

Ein Vergleich macht es greifbar. Setzt das Finanzamt deine Einkommensteuer fest, handelt das Land selbst, das Finanzamt ist nur seine Behörde. Verlangt deine Gemeinde Hundesteuer, handelt ein eigener Rechtsträger mit eigenem Haushalt und eigenen Organen. Der Staat steht dann nur noch im Hintergrund und kontrolliert. Den Aufbau der Verwaltung mit allen Ebenen fasst die Wissensseite Verwaltung: unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung zusammen.

Für die Klausur heißt das: Hinter jeder Behörde, die einen Verwaltungsakt erlässt, steht ein Rechtsträger. Beim Finanzamt ist es das Land, beim Bürgermeister als Behörde die Gemeinde.

Eigener und übertragener Wirkungskreis

Ganz so sauber bleibt die Trennung nicht. Die Gemeinden erledigen neben ihren eigenen Angelegenheiten auch Aufgaben, die ihnen der Staat übertragen hat. Bayern unterscheidet deshalb zwei Wirkungskreise. Der übertragene Wirkungskreis umfasst nach Art. 8 Abs. 1 BayGO alle Angelegenheiten, die das Gesetz den Gemeinden „zur Besorgung namens des Staates“ zuweist.

Der Unterschied zeigt sich bei der Aufsicht. Im eigenen Wirkungskreis prüft der Staat nur, ob die Gemeinde rechtmäßig handelt: Rechtsaufsicht nach Art. 109 Abs. 1 BayGO. Im übertragenen Wirkungskreis darf er auch das Ermessen kontrollieren und Weisungen erteilen, das ist Fachaufsicht nach Art. 109 Abs. 2 BayGO. Andere Länder wie Nordrhein-Westfalen verwenden statt des übertragenen Wirkungskreises die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung. Die Begriffe unterscheiden sich, die Frage dahinter bleibt dieselbe: Wie weit reicht der Arm des Staates?

Gebietskörperschaft, Personalkörperschaft und Anstalt: der Unterschied

Körperschaften des öffentlichen Rechts unterscheiden sich danach, woran die Mitgliedschaft anknüpft: an den Wohnsitz (Gebietskörperschaft), an persönliche Eigenschaften wie den Beruf (Personalkörperschaft), an Grundeigentum (Realkörperschaft) oder an die Mitgliedschaft anderer Körperschaften (Verbandskörperschaft). Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts haben gar keine Mitglieder.

Die Tabelle stellt die sechs Organisationsformen mit je einem Beispiel nebeneinander.

Personal-, Real- und Verbandskörperschaft

Bei der Personalkörperschaft entsteht die Mitgliedschaft durch persönliche Eigenschaften. Zur Handwerkskammer gehören die Inhaber der Handwerksbetriebe ihres Bezirks, dazu Gesellen und Lehrlinge, zur Steuerberaterkammer die Steuerberater. Auch diese Kammern haben einen Bezirk. Der Bezirk begrenzt aber nur die Zuständigkeit, Über die Mitgliedschaft entscheidet der Beruf.

Die Realkörperschaft wiederum knüpft an Grundeigentum an. Der Deichverband besteht vor allem aus den Eigentümern der Flächen, die sein Deich schützt. Und die Verbandskörperschaft hat Körperschaften als Mitglieder, typischerweise Gemeinden, die eine Aufgabe gemeinsam erledigen.

Anstalt und Stiftung des öffentlichen Rechts

Die Anstalt ist ein Bestand aus Sach- und Personalmitteln, der einem bestimmten öffentlichen Zweck dient. Sie hat Nutzer, keine Mitglieder: Beim Bayerischen Rundfunk stimmen die Zuschauer nicht über das Programm ab. Die Stiftung des öffentlichen Rechts ist eine Vermögensmasse mit festem Zweck, ihre Begünstigten heißen Nutznießer. Die Conterganstiftung etwa zahlt Leistungen an Menschen, die durch das Arzneimittel Contergan geschädigt wurden.

Welche Rechte hat eine kommunale Gebietskörperschaft?

Gemeinden und Kreise haben ein verfassungsrechtlich garantiertes Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG, dazu eigene Hoheitsrechte über Personal, Planung, Finanzen und Satzungen. Grundrechte haben die kommunalen Gebietskörperschaften dagegen grundsätzlich nicht, ihr Rechtsbehelf nach Karlsruhe ist die Kommunalverfassungsbeschwerde.

Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG

Schlag kurz Art. 28 GG auf. Absatz 2 Satz 1 ist der zentrale Satz des Kommunalrechts:

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

„Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“

Aus dem Satz folgen zwei Garantien. Die Gemeinde darf sich jeder örtlichen Angelegenheit annehmen, und sie entscheidet dabei eigenverantwortlich, also ohne staatliche Zweckmäßigkeitsweisungen. Beides steht unter Gesetzesvorbehalt. Der Gesetzgeber darf die Selbstverwaltung ausgestalten und beschränken, ihren Kernbereich aber nicht aushöhlen. Die Idee ist alt: Schon die Stein’sche Städteordnung von 1808 gab den preußischen Städten das Recht, ihre Angelegenheiten selbst zu regeln.

Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG sorgt für die demokratische Seite. In Kreisen und Gemeinden muss das Volk eine gewählte Vertretung haben. Gemeinderat und Kreistag sind deshalb echte Volksvertretungen und der Ort der Kommunalpolitik, auch wenn sie rechtlich zur Verwaltung gehören.

Weitere Hoheitsrechte der Kommunen

Die Selbstverwaltungsgarantie fächert sich in einzelne Hoheitsrechte auf. Die Kommune bestimmt über ihre Organisation und ihr Personal, plant ihr Gebiet, verwaltet ihre Finanzen und erlässt eigenes Recht. Das wichtigste Werkzeug dafür ist die Satzung: Mit ihr regelt die Gemeinde ihre Angelegenheiten verbindlich für alle Einwohner, vom Bebauungsplan bis zur Friedhofsordnung. Wie eine Satzung nach Art. 28 Abs. 2 GG entsteht und wann sie rechtmäßig ist, erklärt ein eigener Beitrag.

Die Finanzhoheit hat einen eigenen Anker im Grundgesetz. Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gehört eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht zu den Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. In der Praxis ist das vor allem die Gewerbesteuer.

Keine Grundrechte, aber Kommunalverfassungsbeschwerde

Kann sich eine Gemeinde auf ihr Eigentum aus Art. 14 GG berufen, etwa gegen ein staatlich genehmigtes Großprojekt in ihrer Nachbarschaft? Das Bundesverfassungsgericht hat das im Sasbach-Beschluss verneint (BVerfG, Beschluss vom 08.07.1982, 2 BvR 1187/80), und zwar auch dort, wo die Gemeinde keine hoheitliche Aufgabe erfüllt. Grundrechte schützen den Einzelnen vor dem Staat. Eine Gemeinde ist selbst Teil der Staatsorganisation und damit an die Grundrechte gebunden, nicht durch sie berechtigt. Mehr zu diesem Konfusionsargument und seinen Ausnahmen steht auf der Wissensseite zur Grundrechtsfähigkeit.

Schutzlos sind die Kommunen trotzdem nicht. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG können Gemeinden und Gemeindeverbände Verfassungsbeschwerde erheben, wenn ein Gesetz ihr Selbstverwaltungsrecht verletzt. Bei Landesgesetzen gilt das nur, soweit keine Beschwerde beim Landesverfassungsgericht möglich ist. Aufbau und Prüfung laufen weitgehend parallel zur Verfassungsbeschwerde nach Schema, mit Art. 28 Abs. 2 GG als Prüfungsmaßstab.

Erfolg hatten damit etwa kreisfreie Städte aus Nordrhein-Westfalen gegen das Bildungspaket in der Sozialhilfe. Der Bund hatte ihnen als Sozialhilfeträgern mit §§ 34, 34a SGB XII die Leistungen für Bildung und Teilhabe direkt per Bundesgesetz zugewiesen. Das verstößt gegen das Durchgriffsverbot des Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG und verletzt die Selbstverwaltungsgarantie (BVerfG, Beschluss vom 07.07.2020, 2 BvR 696/12).

Die Gebietskörperschaft in der Klausur

In der Klausur taucht die Gebietskörperschaft vor allem im Verwaltungsprozess auf: als Beteiligte, als richtige Beklagte und als haftende Körperschaft bei der Amtshaftung. Zwei Zuordnungen verlangen Sorgfalt. Verklagt wird der Rechtsträger der handelnden Behörde. Und jede Behörde muss dem richtigen Rechtsträger zugeordnet werden.

Beteiligtenfähigkeit und richtiger Klagegegner

Beteiligtenfähig sind nach § 61 Nr. 1 VwGO natürliche und juristische Personen. Gemeinden, Landkreise, Länder und der Bund fallen als juristische Personen des öffentlichen Rechts unter die zweite Alternative. In der Klausur genügt ein Satz:

„Die beklagte Gemeinde ist als juristische Person des öffentlichen Rechts gemäß § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO beteiligtenfähig.“

Wer richtiger Beklagter einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ist, regelt § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO: „der Bund, das Land oder die Körperschaft, deren Behörde“ gehandelt hat. Das ist das Rechtsträgerprinzip. Wo § 78 VwGO im Aufbau steht, ist übrigens umstritten: Ein Teil der Lehre prüft ihn in der Zulässigkeit als passive Prozessführungsbefugnis, ein anderer erst in der Begründetheit als Passivlegitimation. Folge dem Aufbau deines Lehrstuhls. Einige Länder wie Brandenburg haben nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO bestimmt, dass die Behörde selbst verklagt wird, ein Blick ins Ausführungsgesetz des jeweiligen Landes zur VwGO klärt das. Wie sich das in die Prüfung einfügt, zeigt das Schema der Anfechtungsklage.

Zurück zum Landratsamt Rosenheim. Art. 37 Abs. 1 LKrO gibt ihm eine Doppelrolle: Es ist Kreisbehörde, und soweit es rein staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist es Staatsbehörde. Die Bauaufsicht gehört in Bayern zu diesen staatlichen Aufgaben, das Landratsamt handelt als untere Bauaufsichtsbehörde nach Art. 53 Abs. 1 BayBO. Die Klage des Nachbarn richtet sich deshalb gegen den Freistaat Bayern. Hätte dasselbe Landratsamt einen Bescheid über Abfallgebühren erlassen, wäre der Landkreis Rosenheim der richtige Beklagte, weil die Abfallentsorgung eine Aufgabe des Kreises ist.

Amtshaftung: Welche Körperschaft haftet?

Verletzt ein Amtsträger schuldhaft eine Amtspflicht, trifft die Haftung nach Art. 34 Satz 1 GG „den Staat oder die Körperschaft, in deren Dienst er steht“. Die Gebietskörperschaft ist hier Anspruchsgegnerin. Haftende Körperschaft ist nach der sogenannten Anvertrauenstheorie diejenige, die dem Beamten das Amt anvertraut hat, bei dessen Ausübung er pflichtwidrig gehandelt hat. Im Regelfall ist das die Körperschaft, die ihn angestellt hat. Den vollständigen Aufbau mit allen Voraussetzungen findest du im Beitrag zum Amtshaftungsanspruch aus § 839 BGB und Art. 34 GG.

Typische Fehler

Diese vier Fehler solltest du vermeiden:

• Die Klage richtet sich gegen „das Bürgermeisteramt“ oder „das Landratsamt“, obwohl das Land keine Behördenklage vorsieht.
• Das Landratsamt wird automatisch dem Landkreis zugeordnet, ohne zu prüfen, ob es als Staatsbehörde gehandelt hat.
• Die Gemeinde stützt sich in der Verfassungsbeschwerde auf Art. 14 GG statt auf Art. 28 Abs. 2 GG.
• Zweckverband oder Amt werden als Gebietskörperschaft eingeordnet, obwohl ihre Mitglieder Gemeinden sind.

Fazit

Gebietskörperschaften sind Körperschaften mit Gebiet, Einwohnern und Gebietshoheit. Bund und Länder bilden die staatliche Ebene, Gemeinden, Landkreise und Bezirke die kommunale, und diese gehört zur mittelbaren Staatsverwaltung mit einem verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht. Für die Klausur zählt vor allem die Frage nach dem Rechtsträger: Er ist beteiligtenfähig, er wird verklagt, und er haftet. Die Zuordnung von Behörde zu Rechtsträger lässt sich gut am Fall üben, etwa mit dem Falltraining auf jurahilfe.de.

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• Öffentliches Recht im Jurastudium: Der Einstieg zeigt, wie Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Europarecht zusammenhängen.
• Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG: Die Grundlage für Gesetzesvorbehalt und Rechtsbindung, an die auch jede Gemeinde gebunden ist.
• Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO: Der nächste Prüfungspunkt nach dem Klagegegner, mit Schutznormtheorie und Adressatentheorie.
• Abstrakte Normenkontrolle: Das zweite Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, in dem es um die Gültigkeit von Gesetzen geht.